Что объединяет политику и государственное управление
Государственное управление и политика
Государственное управление и политика.
Государственное управление и политика имею одну общую цель – сохранение порядка в социуме. Они имеют один источник возникновения – власть, и в этом их сходство. На основании этого долго считалось, что государственное управление и политика – это одно и тоже. Например, Аристотель видел в этих понятиях одно и то же, т.к. и то и другое стремится к общему благу. Во времена Аристотеля примерно так и было. Но со временем общество становится более сложным и в Новое время управление отделяется от политики. Роль сыграли и процессы демократизации, т.о. политика перестаёт отождествляться с управлением, она становится ареной борьбы за власть между разными социальными группами.
Различия между политикой и государственным управлением:
1. Политика – это искусство самовыражения человека, она не предполагает обучение политики, ведь политика – это призвание, требующее харизмы. Государственное управление строится по другому принципу, оно требует профессиональной подготовки, определённой компетенции.
2. Политика – это добровольный акт выбора человека и группы. Отношения строятся по иерархическому принципу, там нет и не может быть равенства.
3. Политика строится на отношения равноправия и взаимного уважения людей, по формуле субъект-субъект (S-S). В рамках государственного управления строятся отношения по типу субъект-объект (S-O).
4. Политика осуществляется политическими методами (переговоры, компромиссы), выбор методов в политике зависит от самого участника.
5. Сфера политики гораздо шире сферы государственного управления, потому что политику создаёт общество, она реализуется за рамками государственных структур, в том время как политика существует везде, политика пронизывает всё общество. Государственное управление же существует только в государственных учреждениях.
Современные исследователи стремились чётко разделить эти понятия. За политикой остаётся контроль за деятельностью управления ради сохранения демократии, потому что управление по своей природе недемократично, т.к. там всегда существует иерархия. Управление – это некая техника, оно должно осуществлять свои функции вне зависимости от политического лидера. Концепция Вильсона – это функционалисткая модель. Эта модель предполагает, что управление – это процесс принятия важных решений технического характера, а политика обеспечивает их легитимность. Политическая элита занимается легитимацией власти, а административная элита занимается решениями. Управленческий аппарат задаёт параметры политической игры, а с другой стороны деятельность управления даёт возможность легитимации власти. Государственное управление аккумулирует огромные ресурсы общества для того, чтобы использовать их для общего блага, хотя и здесь не обходится без политики, т.к. зачастую это используется в интересах различных политический партий и групп.
Общая черта государственного управления и политики – это нормативность общественных институтов, введение правил, социальной справедливости. Но при этом роль государства является предметом политической борьбы.
Провести полное различие невозможно, потому что государственное управление имеет дело в властными полномочиями, с властью, власть имеет тенденцию к росту, но при этом её ресурсы ограничены. Поэтому в управлении между управленческим аппаратом постоянно происходят конфликты из-за перераспределения ресурсов.
Макарель также пытался отделить управление от политики. Он говорил о том, что характерные черты политики – это инициатива, направления общих дел нации, высшее руководство, для администрации – это действия, исполнения. Т.о. политика – это голова, а администрация – это руки.
Политика и государственное управление
Политика и управление есть две взаимосвязанные сферы человеческой деятельности, которые на протяжении истории по разному соотносились друг с другом в зависимости от стадий развития социума, численности проживающего населения, уровня его социальной дифференциации, господствующих типов экономических отношений и т.д. Но неизменным оставались главные цели и ценности политики и управления — создание и сохранение порядка в социуме, преодоление хаоса в человеческих отношениях, во взаимоотношении общества и природы. Смысл и содержание понятия «порядок» менялись на протяжении истории, но постоянным оставалось понимание того, что только государство как самая мощная и совершенная система организации политической власти и управления способно реально гарантировать каждому члену сообщества порядок и стабильность, свободу и право, безопасность и защиту, хотя их мера постоянно изменялась, всегда оставаясь предметом острых философских и политических дискуссий.
Политику и государственное управление объединяет общая природа происхождения, связанная с феноменом власти вообще, и политической в частности. Власть изначально представляет собой, общественно выделенную и организованную силу. Власть есть отношение между людьми, при которых одни властвуют (принимают решения, командуют), а другие подчиняются. Большинство идей и концепций, как классических, так и современных, связывают категорию «власть» с потребностью общества в порядке и согласовании действий людей, управлением и регулированием человеческих отношений.
Для многих ученых точкой отсчета размышлений о политике и государстве, равенстве и свободе, порядке и управлении является Древняя Греция, персонифицированная в политической теории Платона и Аристотеля. В античный период политика понимается как деятельность государства, направленная на достижение общего блага, на ведение дел общества, руководствуясь общей пользой. Можно утверждать, что политика и государственное управление в определенной степени в тот период истории являлись тождественными понятиями. Аристотель неоднократно в своих трудах обосновывает идею о том, что политика это, прежде всего, государство, сфера политических отношений есть сфера государственных отношений, сфера общения между политическими людьми.
Государственное устройство означало для него то же самое, что и порядок государственного управления, а последнее олицетворялось верховной властью в государстве. Поэтому основное внимание в политике и государственном управлении уделялось внутригосударственным отношениям, формам правления, организации верховной власти.
«Государственное устройство (politeia), — писал Аристотель, — это распорядок в области организации государственных должностей вообще, и в первую очередь верховной власти: верховная власть повсюду связана с порядком государственного управления (politeyma), а последний и есть государственное устройство» [Аристотель, 455].
В управлении же государством в интересах общей пользы в разной мере должны были принимать участие все граждане.
«Ведь нужно признать одно из двух, — писал Аристотель, — либо люди, участвующие в государственном общении, не граждане, либо они все не должны быть причастны к общей пользе» [Аристотель, 457].
Такая позиция философа во многом была обусловлена еще неразвитостью политической сферы, господствовавшими синкретическими представлениями о политике, государстве, обществе и человеке, включавшими в себя мифологические, экономические, этические, теологические и политические идеи.
Эти представления будут еще доминировать в обществе на протяжении почти двух тысячелетий, до тех пор, пока не начнутся медленные эволюционные процессы внутренней дифференциации социума, повышения уровня сложности его организации, обособления друг от друга отдельных сфер человеческой жизнедеятельности, образования новых видов деятельности, появления новых социальных групп, расширения и стабилизации территории, управляемой государством. Все это вместе взятое, в конечном счете, приведет к изменению социального порядка, появлению новых идей и теорий, обосновывающих принципы и нормы создания общества и государства, взаимоотношения общества и гражданина, политики и государственного управления.
В Средние века и в эпоху Возрождения главными носителями власти и субъектами государственного управления все еще выступают монархи, аристократические элиты общества, высшее дворянство. Но начиная с Английской буржуазной революции (XVII в.) и особенно Французской революции (XVIII в.) политика и государственное управление постепенно демократизируются. В политическую деятельность включаются большие группы людей и расширяется сфера политических отношений. В начале XIX столетия появляются новые социальные и политические институты, формируются первые профсоюзы, политические партии, создаются избирательные и партийные системы. Тем самым постепенно сложились предпосылки дифференциации политической и государственной деятельности и произошло понимание необходимости проведения различий между политикой и государственным управлением.
Политика все больше становилась сферой борьбы за власть и властное распределение ценностей между различными социальными группами.
Политика создает больше свободы для самореализации человека, не случайно политическую деятельность некоторые ученые относят к творческой деятельности, а саму политику нередко называют искусством — искусством возможного. Участие в политике не предполагало и по-прежнему не предполагает в качестве установленной нормы приобретения специального знания и профессиональной подготовки. Участие в политике является добровольным актом выбора человека или социальной группы.
Она строится по типу субъектно-субъектных горизонтальных связей. Политические отношения представляют собой с юридической точки зрения отношения между равными и свободными субъектами. Каждый из субъектов является юридически независимым от другого. В качестве субъектов политических отношений могут выступать государство, политические партии и организации, группы интересов, отдельные граждане.
Политика осуществляется, как правило, политическими методами (переговоры, компромиссы, убеждение, поиск консенсуса, выдвижение альтернатив и т.д.), конкретный выбор которых зависит от типа политического режима и характера взаимоотношений между государством и обществом.
Государственное управление по отношению к политике в этом плане становится чистым видом административно-политической и профессионально-публичной деятельности, требующей специального знания и специальной подготовки.
Государственное управление есть деятельность профессиональных государственных служащих по осуществлению общественной политики. Субъектом государственного управления выступает государство, объектом — общество или общественные отношения, в которые вступают люди в процессе своей разнообразной деятельности. В идеале — это рациональная система, предназначенная для квалифицированного эффективного исполнения общественной политики.
Государственное управление как система субъектно-объектных отношений означает, что публичные правоотношения строятся по типу субъектно-объектных вертикально расположенных иерархизи-рованных отношений (на основе применения формальных норм права, административного подчинения и подотчетности (административно-правовой, политической, управленческой).
В середине XIX столетия в качестве идеала отношений между политикой и управлением выступает их полное разделение. Об этом, в частности, свидетельствует проект Н. Тревельяна о государственной службе 1850 г. [Лоутон А., Роуз Э. С. 19 и работа В. Вильсона «Изучение публичного управления», 1887]. В результате в теории государственного управления на длительный период времени утвердится дихотомия политика / управление. Политикой занимаются политики, а управлением чиновники (политический элитизм). Дихотомическая модель проводила четкую границу между политической и управленческой деятельностью. По мнению В. Вильсона, сохранение и развитие демократии возможно при условии осуществления постоянного контроля политиками за деятельностью администрации. Он считал, что смена политического руководства не должна влиять на деятельность несменяемого административного аппарата. Он должен быть в состоянии осуществлять решение любой политической партии, любой группы политических лидеров, избранных законным путем народом.
Однако дихотомическая модель была подвергнута сомнению и критики под влиянием исторических процессов, в свете обобщения опыта деятельности правительств в Первую мировую войну, и особенно в период великой депрессии 30-х годов и Второй мировой войны. Так в науке появилась функционалистская модель, согласно которой управление есть процесс принятия важных решений, а политика обеспечивает их легитимность. В нашей истории это нашло выражение в формуле «партия руководит — советы управляют».
В свете этой концепции политикой и легитимацией власти занимаются в основном правящая экономическая и политическая элиты, а организованные структуры управления осуществляют исполнение их решений. Такая трактовка соотношения политики и управления, возможно, создает определенную иллюзию того, что администрация находится вне политики, что ее деятельность не носит политического характера. Но это, конечно, далеко не так. Современные правительства активно участвуют в формировании повестки дня политики, ее деятельность оказывает существенное влияние на процессы легитимации власти. В то же время данная модель подчеркивает все возрастающее влияние групп интересов на политику и управление, ставит перед демократическим обществом довольно сложные задачи, с одной стороны, по ограничению воздействий этих групп на формирование правительственного курса, с другой, по осуществлению эффективного политического и социального контроля за деятельностью правительства.
Органы государственного управления сосредоточивают в своих руках колоссальные ресурсы: материальные, административные, информационные и т.д., созданные трудом всего общества. В идеале они должны быть использованы в интересах этого общества, в соответствии с выработанным и утвержденным парламентом или президентом политическим курсом. Однако современная система управления не исключает возможности трансформации публичной государственной политики в личную или частную, полностью не исключает попыток административной власти освободиться от политического контроля, осуществить отдельными государственными служащими частичное присвоение административной власти с целью злоупотребления ею. Этому могут способствовать как объективные факторы, связанные, например, с чрезвычайными обстоятельствами, экономическими кризисами, стихийными бедствиями, требующие временного усиления роли и полномочий исполнительной власти, так и субъективными, связанными с личностными характеристиками руководителей, их стремлением достичь эгоистических целей (богатства, славы, почестей, привилегий).
В качестве противодействия гипертрофированному росту административной власти, трансформации публичной государственной политики в личную выгоду современное общество использует принципы разделения властей, политического контроля за деятельностью администрации, выборности и сменяемости высшего управленческого персонала, подотчетности и открытости. Государственные служащие подотчетны обществу. Лица, занимающие государственные должности, должны проявлять максимально возможную открытость во всех своих действиях и решениях. Они должны обосновывать свои решения, ограничивая информацию лишь в тех случаях, когда этого определенно требует обеспечение более широких общественных интересов.
Соотношение политики и государственного управления всегда носит конкретный характер. Оно зависит от множества факторов, в том числе от уровня организации политической власти, форм государственного правления, типа политического режима. Рассмотрим подробнее эти и другие вопросы в последующих главах.
Взаимосвязь государственной политики и государственного управления
Вы будете перенаправлены на Автор24
Государственная политика – это совокупность идеалов, целей, приоритетов и принципов, а также различных мероприятий и программ развития, разрабатываемых и реализуемых органами государственного управления и общественными институтами.
Государственное управление – это разновидность практической деятельности, направленная на решение государственных проблем и регулирование жизни общества.
Сущность и значение государственной политики
Государственную политику можно трактовать как общий план действий, которые предпринимаются органами государственного управления для решения наиболее значимых для общества проблем.
Структура государственной политики включает в себя следующие элементы:
К числу характеристик государственной политики можно отнести следующие:
Готовые работы на аналогичную тему
Сущность и значение государственного управления
Государственное управление существует в двух ипостасях: с одной стороны, это теоретическая и общая область знаний, которая раскрывает закономерности осуществления управления общественной жизнью, с другой стороны, это вид практической деятельности, который непосредственно реализует меры регулирования общественной жизни.
Государственное управление реализуется в форме регулирующего воздействия государства на общество.
В системе государственного управления можно выделить три уровня:
Характеристика взаимосвязи между государственной политикой и государственным управлением
В системе государственного управления можно выделить следующие составляющие:
Политическая составляющая государственного управления призвана обеспечить решение следующих вопросов – что, зачем и почему? В то время как административная составляющая определяет механизм решения этих вопросов на практике.
Фактически такой подход демонстрирует некую этимологическому неразбериху. Административная составляющая государственного управления, по сути, рассматривается как само это управление, являясь при этом только механизмом, обеспечивающим реализацию государственной политики.
Между государственным управлением и государственной политикой и существует четкая взаимосвязь, по отношению к которой практикуются два диаметрально противоположных по своей сути подхода.
Один из подходов направлен на минимизацию политической составляющей государственного управления. Государственное управление, по мнению сторонников этого подхода, должно быть абстрагированным от политических амбиций и идеалов и осуществляться в соответствии с принципами равенства, объективности, политической нейтральности. В основе данного подхода находится признание свободы рынка, значимости экономических методов регулирования.
С точки зрения второго подхода, государственное управление выступает в качестве практического воплощения в государственной политики, формируемой высшими органами государственного управления. Данный подход признает необходимость формирования централизованной системы управления государством и усиления административных мер воздействия на общество.
Наличие тесной взаимосвязи между государственной политикой и государственным управлением не отрицает наличия их существенных отличий. Отличительной особенностью государственной политики является ее эмоциональная составляющая, выражающаяся в чувствительности к общественному мнению, настроениям населения, подверженности влиянию интересов различных групп, лидеров, текущих событий и прочего.
Государственное управление, наоборот, характеризуется высокой степенью рациональности, она направлена на решение конкретных задач и достижений определенных целей.
В основе государственной политики находится главенство нормативно-ценностных знаний, которые обращены на выявление целесообразности тех или иных действий государства и на оценочную деятельность в отношении этих действий. Государственное управление основано на нормативно-позитивных знаниях, направленных на анализ деятельности государства и оценку ее последствий.
Государственная политика имеет гораздо более широкую сферу применения по сравнению с государственным управлением, которое ограничено рамками государственных структур.
Государственное управление и политика
Государственное управление и политика имеют одну общую цель – сохранение порядка в социуме, они имеют общее происхождение, связанное с феноменом власти. Долгое время политика и управление (в античной традиции) отождествлялись по общности цели – достижения общего блага. Например, для Аристотеля – политика – это прежде всего распорядок в области устройства государства и прежде всего его верховной власти.
В Новое время, в результате усложнения общества и государства, развитии процессов демократизации, политика перестает отождествлятся с государственным управлением. Политика становится ареной борьбы за власть между различными социальными группами, а потому дает больше возможности для самореализации, для творчества, в кончном счете политика – это искусство самовыражения (Гитлер). Поэтому участие в политике не предполагает в качестве установленной нормы приобретения специального знания и профессиональной подготовки. Участие в политике является добровольным актом выбора человека или социальной группы. Она строится по типу субъектно-субъектных отношений, между равными и свободными субъектами. Она осуществляется политическими методами (переговоры, убеждение, компромиссы), выбор которых зависит от режима.
Государственное управление, наоборот, требует профессиональной подготовки, общество выступает в качестве объекта управления, отношения строятся по иерархическому принципу.
В XIX веке политическая наука стремилась полностью развести между собой управление и политику (В. Вильсон). По мнению В. Вильсона, сохранение и развитие демократии возможно только при условии контроля политиками за деятельностью администрации. Но при этом смена политического руководства не должна влиять на работу административного аппарата – он должен был быть в состоянии осуществлять свои функции при любой политической партии, лидера,избранных законным путем. Однако усложнение отношений в обществе, особенно в период Великой депрессии, потребовавшей вмешательства государства в социально-экономические процессы, привели к отказу от такой сторогой дихотомии. Так появилась функционалистская модель –управление есть процесс принятия важных решений, а политика обеспечивает их легитимность. В свете этой концепции политическая элита занимается легитимацией власти, а управление осуществляет их решения. Такая система может создать иллюзию,что государственное управление находится вне политики. Но это не так. Современные правительства формируют повестку дня для политики, её деятельность оказывает существенное воздействие на процессы легитимации власти.
Государственное управление аккумулирует огромные ресурсы общества для того, чтобы использовать их на общее благо, но при этом избавиться от политики и здесь не так просто – зачастую государственный аппарат используется для частных целей тех или иных политических лидеров и групп. Для недопущения последнего используется принципы разделения власти, политического контроля над деятельностью администрации,выборностиь и сменяемость высшего управления,подотчетность и открытость, ограничивая информацию лишь в тех случаях, когда это полезно обществу. Государственное управление генетически производно от политической власти, а потому их роднит множество общих черт. Так, государственные административные институты формируются политическими институтами. Это проявляется прежде всего в том, что главная задача государственного управления – производство нормативной среды для деятельности общественных институтов и граждан, оказание услуг по координации деятельности граждан, введение правил, обеспечивающих социальную справедливость. Эти правила являются объектом политической борьбы, сами по себе эти нормы вырабатываются в рамках политической сферы, чтобы затем быть принятыми и реализованными государственными структурами.
Зачастую провести четкую границу между политикой и управлением невозможно. Государственное управление имеет дело с властными полномочиями в различных областях. Власть имеет тенденцию к росту и концентрации, ресурсы власти – к ограниченности, поэтому имеют место конфликты в области управления за перераспределение полномочий власти. Вместе с тем такую границу должно провести.
Французский ученый Макарель так различал административную сферу от политической: для политической сферы характерна инициатива, направление общих дел нации, высшее руководство, а администрации – действие, исполнение, материальное и практическое осуществление власти, доверенной правительству, простое отправление публичных услуг. Политическая власть есть голова, администрация – руки. В. Вильсон – усложнение предмета государственного управления делает его предметом особой административной науки, отличной от политической науки, которая призвана сделать управление более эффективным. Её предмет относится к «деловому управлению», а не к политике.
Отличие политического органа от органа государственной власти:
· Формируется в политической процедуре, а не в административном порядке
· Формируется по политическим критериям, а не по критериям профессионализма, квалификации, компетенции и опыта
· Является носителем государственного суверенитета, данного конституцией, а не организационной автономией, как орган государственного управления
· Формируется по нормам, данным конституцией или конституционными законами, а не текущим законодательством
· Не имеет вышестоящего уровня организации и подчинения, а орган государственного управления – имеет
· Самостоятельно определяет все элементы внутренней структуры, за исключением полномочий, а орган государственного управления все элементы внутренней структуры получает заданным в безусловном порядке
· Обладает более низким уровнем регламентации всех элементов внутренней структуры (цели, задачи, права, обязанности, сфера ответственности)
· Замещение должностей проводится на срок, ограниченный сроком действия полномочий выборного органа, а не на условиях контракта, т.е. не по принципу стабильности
· Служение подчинено не интересам государства, а избирателей, политическому лидеру
· Несет обычно политическую ответственность, а орган государственного управления – другие формы ответственности (административную, уголовную)
Соответственно различию функций, различаются и технологии – органы государственного управления применяют средства материального воздействия на объекты своей власти, в то время как политические органы – используют преимущественно идеологические ресурсы и принимают решения о материальном воздействии, устраняясь от его реализации.
Итак, государственное управление является функцией политики, выступающей по отношению к ней в качестве «учредителя», аналогично субъектом хозяйственной деятельности. А потому можно говорить о политической природе и характере деятельности государственного управления. Политика составляет существенную часть среды государственного управления, ключевой фактор его деятельности. Политический характер принимает участие административных органов в тех или иных политических решениях и их реализации. Следует учесть, что значительная часть политической элиты имеет опыт административной деятельности и начинает свою карьеру оттуда, а многие представители политической элиты становятся администраторами. Существует генетическая связь между административным аппаратом и политической элитой. Профессиональная бюрократия подготовляет информацию для политического анализа (какова информация, таково решение), готовит проекты для политических решений (проекты законов, поправок) (каков проект, таков закон), организует и координирует реализацию политических решений (а потому может их заблокировать или успешно реализовать), имеет необходимые технические знания и знание конкретных фактов для реализации (или не реализации) того или иного решения. Бюрократия наиболее сплочена, благодаря общности знаний, интересов и долговременности службы. Ученые работают индивидуально, а политическая элита слишком быстро обновляется. Таким образом, не только политика формирует администрацию, но и администрация формирует политику – и идеологически, и кадрово, и материально (реализуя планы политики, часто корректируя политические решения). Помимо указанных, ещё существуют неофициальные взаимоотношения государственного управления и политики – лоббизм, группы интересов.
По общему правилу, исполнительных органов должно быть больше, чем органов, принимающих решения, поэтому сфера государственного управления большей размерностью, чем политические органы. Организационная среда более стабильна, а потому эта система более инертна, с медленным течением времени, с малой склонностью к изменчивости. Административные реформы, когда существующая администрация не удовлетворяет потребностям политической сферы и потребностям общества, как правило, редки и могут осуществиться только через решения, принятые на самом высоком уровне политической сферы.
Нам важно ваше мнение! Был ли полезен опубликованный материал? Да | Нет