Что означает административный ресурс
Что такое административный ресурс и как с ним бороться?
Когда заходит речь о последних выборах, взять хоть Московскую городскую думу, хоть выборы в законодательные собрания Мирий Эл и Тульской области, или любые другие выборы, если и говорят о какой-то предвыборной технологии, то это использование административного ресурса. Погуглив интернет, я практически не нашел публикаций о других политтехнологиях. Поэтому и решил порассуждать о том, что такое административный ресурс?
Административный ресурс Ряд преимуществ кандидата, позволяющих использовать служебное, как правило, связанное с работой в органах власти, положения в предвыборной агитации. Заключается в использовании власти (отдавать определенные приказы и распоряжения подчиненным), статуса (возможность общаться с VIP’ами, в том числе и для пополнения избирательного фонда), материально-технической базы (площади под офис, машины, связь и пр.). Преимущества служебного положения в последнее время используется не только как способ повлиять на волеизъявление граждан, на их выбора, но и как способ манипулирования итогами голосования, списком кандидатов, участвующих в выборах.
Давайте попробуем определить те факторы, на которых держится эффективность использования административного ресурса.
Первый фактор, на мой взгляд — это использование власти в личных интересах. В общем-то в этой точке использование сходится с определением коррупции, и, по сути, является частью коррупции. Понятно, что имеющий власть всячески ее использует для получения благ в свою пользу, будь-то возможность остаться у власти и далее, по знакомству и блату получить доступ к федеральному, региональному или местному бюджету с целью личного обогащения. Этот мотив является сильнейшим мотивом, «мотором» дальнейшего коррумпирования (разложения) власти.
Следующий фактор — это элитный сговор. Если бы губернатор не мог договориться с председателем окружной избирательной комиссии, то на кой ляд они бы снимали оппозиционных кандидатов? Если бы губернатор не мог по телефонному звонку договориться с судьей о правильном решении, то разве у нас существовало бы «басманное правосудие»?
Но времена личных договоренностей прошли, настала эпоха единой России, теперь уже чиновники объеденены в единую социальную сеть по принципу общности интересов: сохранить у власти тот же пул, что был у власти последнее десятилетие; сосредоточить всю кадровую политику, вопросы смены власти в своих руках; уберечь сложившуюся систему власти и ее взаимоотношений с бюджетами, бизнесами от любых изменений, сохранить ее в неприкосновенном виде, поскольку она работает на них.
Разделяй и властвуй! В общем-то, средства против болезни известны. Первое — это разделение властей. Каждая ветвь должна иметь юридическую, конституционную, финансовую и какую угодно еще самостоятельность. Можно разделять и внутри ветви. Чем больше центров власти, чем больше башен у Кремля — тем лучше. Понятно, что в отношении законодательной власти самый простой способ разделения — это выделения партий и фракций. Для того, чтобы урезонить исполнительную власть — перенести акцент с исполнительной на законодательную ветвь. Да, парламентская республика лучше президентской. Кроме того, необходимо понизить барьер на вход в отрасль, то есть упростить процедуру регистрации кандидатов на выборах, дать больше прав, в том числе и пассивное избирательное, для общественных организаций.
Публичность деятельности политиков. Пусть решают вопросы не в кулуарах, а публично. А что делает политику публичной? Это выборы, свободная пресса, опять же несколько центров влияния, оппозиционные партии и политики. Это возможность заняться политикой «человеку со стороны».
Не боятся заявить о своей политической позиции. В общем-то, и сейчас достаточно людей, которые открыто заявляют о своих политических взглядах. Вопрос в том, как втянуть в эту орбиту офисный планктон? Я думаю, большое количество политических ток-шоу на ТВ, в интернете и других местах могут стимулировать процесс политизации планктона.
В принципе, вариантов решения проблемы можно придумать еще много, для меня было важным сформулировать направления, в которых должна работать мысль. Опять же предлоенные варианты — это долгострочные рецепты, в данном посте нет ни одного краткосрочного, то есть я так и не сформулировал ответ на вопросы «что такое административный ресурс?» и «как победить произвол административного ресурса уже на ближайших выборах?».
Что такое «административный ресурс»
Последней избирательной кампанией в СНГ, выигранной в основном пропагандистскими методами, стала незабываемая «Голосуй или проиграешь» образца 1996 года. В последующие годы основной «вес» в политическом бизнесе приобретают не психологические технологии влияния на электорат, а совсем другие факторы.
Это объяснимо. У жителей постсоветских стран постепенно формируется психологический иммунитет к тому шквалу коммерческой и политической рекламы, который обрушивается на них ежедневно вот уже целое десятилетие.
Во времена перестройки и первые послеперестроечные годы было достаточно обличительной риторики и ореола «борца», чтобы завоевать любовь девственного (в смысле политического опыта) электората и обеспечить успешную политическую карьеру. Сегодня красивые слова и пустые обещания не дают нужного эффекта.
Бесплатно раздаваемые во время избирательных кампаний керогазы, футбольные мячи и куриные окорочка уже никого не вводят в заблуждение. Народ постепенно понял, что, взяв у кандидата бутылку водки, голосовать за него совсем не обязательно. Поэтому брать — берут, но всеохватывающего чувства любви к «благодетелям», как правило, не возникает. Сегодня на людей не производят особенного впечатления и поспешные, аккурат перед выборами, визиты ответственных лиц в детские дома, исправительные учреждения и больницы для бедных.
Не спасают ситуации и такие «крутые» методы формирования общественного мнения, как «слив компромата» с помощью подконтрольных СМИ. Безмолвствующий электорат, на которого со всех сторон выливаются потоки «чернухи», укрепляется в одной разумной мысли: «Сегодня никому верить нельзя — все же сволочи. » В социальной психологии давно описан феномен «перекорма» или «усталости масс». На какое-то время люди становятся невосприимчивыми к громким лозунгам и призывам к борьбе за очередное «светлое будущее». Усталость обычно наступает после эпох больших социальных потрясений и может длиться несколько лет.
Как правило, в России и окрестностях терпят провал и все попытки построить имидж кандидата на его физической привлекательности для определенных групп населения. В самом деле, у нас — не Америка, где тамошняя женщина точно проголосует за более высокого, более привлекательного и, обязательно, черноволосого мужчину. Выбирать кандидатов по внешнему виду — это привилегия сытых и благополучных стран со стабильной политической системой.
В условиях переходного периода те политические технологии, которые базируются на пропагандистских методах воздействия, очень дороги и не дают гарантированного результата. В отличие, например, от западных стран с развитым гражданским обществом или стран с тоталитарными режимами. И в тех, и в других существуют свои методы информационного влияния и социального контроля, вместе составляющие систему гегемонии властных элит. В переходных обществах старые механизмы социально-психологического влияния уже недействительны, а новые еще окончательно не сформировались. Массовые социально-психологические процессы еще не приобрели необходимую инерцию, и любые незначительные влияния могут подтолкнуть электорат к непрогнозируемому поведению. Поэтому применение стандартных пропагандистских технологий неэффективно (точнее — может привести к непредсказуемым результатам).
Стоит ли беспокоиться, что народ начинает критически относиться к политике и политикам? Может оно и к лучшему. Растущая индифферентность избирателей к ухищрениям политтехнологов разного пошиба может только радовать. Однако это обстоятельство заставило политический бомонд в очередной раз вспомнить старую мысль, что важно не то, как голосуют, а то — как считают. На главные позиции снова вышел пресловутый «административный ресурс».
Обсуждать данную проблему «серьезные» специалисты не любят. Это — одна из самых закрытых тем политического бизнеса. Информацию по этому вопросу получить крайне сложно. При упоминании административного ресурса принято со значением надувать щеки и делать «понимающее» выражение лица. Те, кто знает много, предпочитают при этом молчать. Те, кто знает мало, также молчат. (Эти, правда, любят молчать с многозначительным видом, изо всех сил пытаясь показать свою близость к тайнам великих мира сего.) Ну а те, кто ничего не знает, обычно и рассказывают на каждом углу о загадочном и могущественном административном ресурсе.
На самом деле, ничего загадочного здесь нет. Все достаточно просто. Нехитрую сущность этого явления я понял несколько лет назад, когда работал на выборах в одном из крупных городов. Вопреки распространенным мифам, фальсификациями при подсчете голосов проблема отнюдь не исчерпывается. В гораздо большей степени админресурс воздействует на непосредственный ход избирательной кампании. Итак, влияние «административного ресурса» имеет место, когда:
«Вы можете жаловаться» — как руководителю избирательного штаба, мне доводилось много раз слышать эти слова в ответ на протесты по поводу действий обличенных властью чиновников. Эта вежливо-иезуитская фраза мерещилась мне еще много недель после окончания выборов. Вы можете жаловаться куда угодно: в милицию, в суд, в прокуратуру, в госадминистрацию. Везде Вас вежливо выслушают, но и только.
Круговая порука на всех уровнях властных структур — вот в чем сила и могущество административного ресурса. В основе ее организации — взаимный услугообмен «ты — мне, я — тебе». (Средства обмена: деньги, должности, статус, покровительство, защита, преданность и т.д.) Внутренние отношения взаимной выгоды роднят «административный ресурс» с мафиозными группировками, тоталитарными сектами и другими организованными сообществами закрытого типа.
Крайней степени развития это явление достигает в тоталитарных и полуфашистских государствах. Там административные структуры способны почти полностью подавить все информационные каналы, связывающие потенциальную оппозицию с электоратом. Но и в относительно свободных условиях переходного периода тотальное административное давление часто приводит к классическим «выборам без выбора».
Схема таких псевдовыборов не меняется со времен КПСС: единый кандидат от «блока коммунистов и беспартийных»; масса людей, специально собранная органами власти; скучные выступления кандидата, ответы на вопросы подставных «представителей народа», обвинения в связи одного из кандидатов с мафией, уверения в преданности со стороны аудитории и проч. (Для примера, вспомните недавние выборы нашего горячо любимого славянского «батьки».)
Особенно это характерно для мажоритарных округов — там исключить влияние административного ресурса практически невозможно. Причина кроется в том, что, как уже было сказано, большинство людей не интересуются политикой. И если на всех уровнях местной власти авторитетные чиновники говорят: «Голосуйте за Васю», скорее всего, этот Вася и наберет большинство голосов.
Особой загадки в этом феномене нет. В отличие от полумифических демократических свобод, клановый патернализм предоставляет среднему человеку возможность сносно существовать уже сегодня. И если уважаемые им лично люди (мэр города, директор завода, председатель сельсовета, — от которых в основном и зависит благополучие местных жителей) не стесняются признаться, что нуждаются в его голосе, то почему бы и нет. Голоса ему не жалко, а что там они будут решать — не его ума дело. Барину виднее.
Смирение в обмен на относительное благополучие. В этом состоит смысл негласного договора между региональными феодалами и местным населением. Наплевать на идеалы демократии или заветы Ильича! Гораздо важнее, чтобы местный барин не отменил ежедневный автобус до ближайшего райцентра! (Для «непонятливых» периодически используется шантаж с демонстрацией реальной возможности выполнить угрозу. Так, временное отключение населенных пунктов от энергоснабжения накануне выборов явно или неявно дает понять избирателям, что их может ожидать в случае «неправильного» голосования. Угроза холода и голода — мощное средство контроля над поведением электората.)
Склонность рядовых граждан к вассально-феодальному мышлению давно подмечена политтехнологами. Об этом свидетельствует структурный анализ деятельности ведущих PR-агентств, специализирующихся в политическом бизнесе. Из года в год они все больше ориентируются не столько на применение пропагандистских методов влияния на электорат, сколько на установление отношений с людьми, контролирующими ситуацию в конкретных регионах.
В самом деле, зачем тратиться на дорогостоящую массовую пропаганду? Тем более что ее эффективность в сегодняшних условиях весьма проблематична. Достаточно заручиться поддержкой региональных властных структур, пресечь с их помощью пропаганду политических оппонентов и использовать представителей местной элиты в качестве «лидеров мнения» для населения.
Сегодня выборы выигрывает совсем не тот, кто знает самые хитрые технологии. Побеждает тот, кто может замкнуть на себя интересы большинства заинтересованных групп и согласовать их с интересами большинства избирателей. Для современного политического бизнеса это является аксиомой. Еще одна аксиома заключается в том, что в настоящий момент самые большие возможности для этого имеют административные структуры, они же — первая, главная и единственная власть в регионах.
Каким же образом можно противостоять всесильному административному ресурсу? Этого сегодня не знает никто. Силу админресурса нельзя подорвать путем разоблачения грехов и преступлений — сегодня их не особо и скрывают, хотя и не афишируют. Современные режимы власти опираются отнюдь не на уважение и авторитет у населения, а на силу круговой поруки. (Цитата из жизни: «Пока ОМОН и суды послушны, плевать мы на вас хотели. »).
Наши начальники не боятся собственного народа — в этом все дело. Они боятся друг друга, президента, местного олигарха, но только не народа. У наших начальников отсутствует панический страх перед собственным народом, свойственный, к примеру, их западным коллегам. Западный мир создал более-менее эффективную систему, которая способна противостоять административному произволу — развитое гражданское общество, независимое от органов власти. В потенциале оно способно «разорвать» недобросовестного чиновника любого ранга. Для большинства постсоветских стран это — фантастика. У нас отсутствует основная предпосылка его формирования — материальное благополучие широких слоев населения. Основная масса граждан просто парализована тяготами жизни и борется за элементарное выживание. Здесь уже не до демократических свобод.
Второй вариант противостояния административному ресурсу более реален — большое количество сильных политических партий, активно конкурирующих между собой и поэтому заинтересованных в честных и открытых «правилах игры» на политическом рынке. Анализ избирательных компаний 2000/2001 годов в Российских регионах показывает, что там, где такая конкуренция имеет место быть, власть чиновников обычно не является критическим фактором. Там, где партийной конкуренции фактически нет, выборы обычно выигрывают местные «феодалы» — те, кто имеют сильные позиции в региональных властных структурах, обеспечивают работой тысячи своих земляков и от которых зависит благополучие целых регионов. Этим трем преимуществам сегодня неспособно противостоять никакое «правильное применение современных электоральных технологий».
© 2000-2001 Виктор Сороченко
© Публикуется с любезного разрешения автора
Административный ресурс
В Российской Федерации административным ресурсом также называют излишнее влияние политических сил, партий и чиновников на какие-либо сферы деятельности. Впервые термин употреблён 9 августа 1995 года Дмитрием Ольшанским, директором Центра стратегического анализа и прогноза, обозначая влияние чиновников на ход выборов. Перед выборами в Госдуму Ольшанский представил журналистам рейтинг партий, в числе учитываемых параметров там упоминался «показатель административного ресурса».
Впоследствии это понятие стало использоваться и в научной литературе, характеризуя проблему тесной взаимосвязи экономики и политики.
Примерами использования административного ресурса являются:
* увеличение количества избирателей на выборах (например, участие в голосовании на местных выборах солдат местных воинских частей, пребывающих по месту проведения выборов лишь в период прохождения военной службы, что с точки зрения закона по меньшей мере спорно),
* уменьшение политической конкуренции и пр.
* отказ в допуске на избирательные участки наблюдателям от политических партий и общественных организаций, а также журналистам
* выдворение под различными предлогами членов избирательных комиссий из участков, уничтожение нежелательно заполненных бюллетеней и заполнение заблаговременно заготовленных председателем комиссии бланков избирательных бюллетеней (с учётом численности потенциальных избирателей) не-избирателями (как правило, председателем комиссии, администрацией учреждения, где расположен избирательный участок, сотрудниками местных органов исполнительной власти, либо полицейскими). Данный метод позволяет добиться фальсификации «высокого» показателя явки избирателей и «победы» нужного заказчику кандидата. Этот метод успешно используется и при проведении плебисцитов.
* использование «каруселей» и «Ручейков», предусматривающих многократное голосование групп избирателей на нескольких избирательных участках.
* выдача нескольких избирательных бюллетеней одного вида одному лицу, например, в случае сговора; либо выдача бюллетеней без изъятия открепительных талонов.
Связанные понятия
Упоминания в литературе
Связанные понятия (продолжение)
Государственная автоматизированная система Российской Федерации «Выборы» (ГАС «Выборы») — государственная информационная система, предназначенная для автоматизации избирательных действий.
Административный ресурс как фактор повышения эффективности системы государственного управления
Административный ресурс как объект исследования
Административный ресурс в качестве полноправного структурного элемента системы государственного управления до сих пор и в теории, и на практике определен в весьма общих чертах как ресурс влияния отдельных чиновников и государственных институций. Являясь подобным ресурсом, он представляет собой систему управленческих методов и средств, реализуемых должностными лицами и государственными органами в целях решения различных текущих или стратегических задач. Указанные возможности этого вида ресурса зачастую должностными лицами или государственными органами исполнительной ветви власти дополняются расширением своих легальных властных полномочий с целью получения дополнительных гарантий в процессе реализации своих экономических и политических интересов. В большинстве имеющихся публикаций (хотя их и немного (см. напр. 5) административный ресурс рассматривается только в качестве фактора, обеспечивающего решение тех или иных политических задач, в частности, получение желаемых результатов выборов или избирательного процесса.
Совершенно очевидно, что роль административного ресурса в модернизации экономического базиса страны, особенно в достижении целей развития капиталоемких сфер деятельности, в частности инвестиционно-строительной, трудно переоценить [8]. Неэффективность вовлечения административного ресурса в процессы реализации даже средних и мелких проектов (не говоря о крупных и мегапроектах и программах), приводящая фактически к омертвлению капитала, порождает типичные симптомы деструктивных процессов: резкое сокращение темпов роста экономики, снижение качества товаров потребительского рынка, коррупцию во всех неприглядных формах ее проявления и др.
Не вдаваясь в рассмотрение антикоррупционных мер, имеющих в последнее время в некоторой мере позитивный отзвук, систематизируем имманентные признаки понятия административный ресурс:
На практике изложенные признаки проявляют себя по-разному. Так, пожизненный найм с замедленной ротацией кадров, с одной стороны, обеспечивает стабильность, с другой — повсеместное отставание в использовании организационно-экономических, информационных, технических новаций. Отношения жесткой субординации порождают дисциплинированный исполнительский тип деятельности, зачастую погашая инициативу и творческий подход к ее осуществлению. Подотчетность деятельности и фиксированность затрат на содержание административного ресурса не создают стимулов к его экономии, а инертность в оплате их труда снижает его престиж и привлекательность для высококвалифицированных кадров. Противоречивость личного и общественного вообще становится «притчей во языцех». Сказанное требует исследования состояния и проблем использования административного ресурса в процессах развития.
Анализ показал, что устойчивый характер носят нижеследующие суждения.
Во-первых, административный ресурс имеет приоритет в отношении всех прочих бизнес-ресурсов, поскольку все в большей степени становится паритетом общественного, вынуждая государственные органы обеспечивать согласие в обществе. Особенно это очевидно в условиях реализации проектов государственно-частного партнерства.
Во-вторых, основой администрирования являются властные полномочия. Действительно, материальные активы в меньшей степени связываются с функционированием административного ресурса, чем, к примеру, возможности создания определенных институциональных условий и пр. В то же время в условиях кризиса и посткризисного роста были активированы финансовые ресурсы и существенно расширена деятельность государственных органов как хозяйствующих субъектов. Кроме того, интеграционная функция административного ресурса проявляется в условиях реализации крупнейших национальных (международных) проектов (АТЭС, зимние Олимпийские игры «Сочи 2014» и др.).
В-третьих, главным для эффективного функционирования административного ресурса является правильное распределение полномочий и обязанностей. Безусловно, организационный порядок необходим. Выстроить иерархию должностей важно в соответствии с иерархией целей для решения стоящих задач.
В-четвертых, государство — самый надежный собственник, а государственные органы — самые надежные партнеры. Хотя режим ответственности, платежей и расчетов государственных органов в настоящее время далеко не самый эффективный (примеров крайне неэффективного хозяйствования столь много, что распродажа государственной собственности не вызывает противодействия общества).
В-пятых, ключевым показателем деятельности государственного органа и качества административного ресурса является быстрое решение поставленной задачи. Для этого необходимо обеспечивать их эффективное исполнение, кроме того, инициировать, увязывая на государственном, межведомственном уровнях.
В-шестых, эффективность административного ресурса зависит от личности его носителя. Во все времена, начиная с исканий М.М. Сперанского [9], именно личностные качества государственного деятеля лежали в основе организации ведомства и становились решающими в успехе его деятельности. Разумеется, личные качества не исчерпываются морально-этическими нормами. Они должны обязательно охватывать высочайшую профессиональную квалификацию, опыт и интеллект, стратегическую и инновационную направленность мышления, креативность и др.
В-седьмых, главная цель субъекта административного ресурса заключается в быстром и точном исполнении приказа. Его мотивация связана с карьерным ростом в рамках системы государственных органов. Имея в виду существующий разброс в уровне оплаты труда при зачастую эквивалентных с бизнес-средой затратах времени, государственный служащий нередко заинтересован в создании временных люфтов в исполнении приказов. Возникающие контакты с бизнес-средой побуждают его к созданию условий дополнительного заработка или формированию возможности перехода в коммерческие структуры.
Приведенный далеко не полный перечень характерных для нового времени суждений, имеет комплексную природу, а отмеченные реалии требуют также внеэкономических методов устранения возникающих искажений. Главный вывод из сказанного определяется авторами как выявление объективной основы эффективного совместного использования административных и бизнес-ресурсов.
Административный ресурс и баланс экономических интересов национальной экономики
Движущие силы рыночных отношений, проявляющиеся в скорости и качественных характеристиках развития их субъектов в конечном счете определяются взаимодействием экономических интересов последних. Как показали исследования [10], экономические интересы субъекта являются факторами-ускорителями циклов деловой активности, которые по существу и становятся первопричиной качества роста. И если ускорителем деятельности коммерческого субъекта является интерес к максимизации стоимости бизнеса, то экономическим интересом всей совокупности государственных органов управления становятся преодоление эквифинальности 3 развития национальной экономики и максимизация стоимости национального богатства. Указанный экономический интерес может быть реализован только путем синхронизации деятельности государственных органов на всех уровнях национальной экономики. Между тем анализ показывает, что экономические интересы, рассредоточенные по уровням национальной экономики, далеко не всегда сформированы должным образом, а их расфокусировка и противоречивость лишают систему возможности их полноценного удовлетворения.
Изучение проблемы формализации экономических интересов государственных органов позволило сформулировать следующую эмпирическую аксиому: целевая неопределенность всегда тормозит процессы удовлетворения экономических интересов. Аксиома имеет принципиальное значение в условиях взаимодействия экономических интересов различной природы, например государственных и коммерческих.
Таким образом, необходимость сосуществования различных по природе, экономической сущности, организационно-правовым формам и механизмам деятельности носителей интересов является необходимым условием современного развития. Государство, выступающее в форме органов законодательной и исполнительной власти, находясь в рыночной среде, вынуждено соблюдать рыночные принципы, реализуя механизмы государственного управления. Именно поэтому государственная деятельность по реализации стратегических приоритетов развития российской экономики, ее регионов, городов, сфер и видов деятельности приобретает все в большей степени свойства, идентичные предпринимательской деятельности, осуществляемой в программном формате. Она нацелена на достижение измеримых конкурентоспособных результатов. Последние демонстрируют итог согласования экономических интересов всех участников процесса развития в их синтезированном программном (проектном) виде.
Как показывает анализ, государство, заказывая продукцию, работы и услуги, фактически структурирует ресурсные потоки. На этой основе происходят структурные сдвиги в экономике, стимулируется переток капитала, используются различные формы финансирования необходимой для государственных и муниципальных нужд продукции наноиндустрии, информационных, энерго- и ресурсосберегающих технологий. Отечественный опыт свидетельствует, что доминирующей тенденцией является остающаяся по-прежнему высокой доля государственных закупок в формировании и поддержке приоритетных отраслей. Следует учесть также, что государственные закупки характеризуются высоким уровнем затрат. Их экономия является важнейшей экономической задачей, решение которой связано с оптимизацией расходов, предназначенных для реализации государственных и муниципальных нужд. Именно эффективность государственного предпринимательства и использования административного ресурса лежит в основе возникающих «узлов напряженности» национальной экономики.
Ставший практически общепринятым подход к согласованию экономических интересов государства и бизнес-среды касается решения задачи снижения административного давления и сокращения доли материального участия государства в программах развития, что, безусловно, провоцирует риски их успешной реализации. В этой связи требования к эффективности административного ресурса существенно возрастают. С учетом изложенного, актуализируется следующий блок задач:
Решение указанных задач позволяет придать процессу согласования экономических интересов количественно измеримый, и следовательно, практически ориентированный характер. При этом специфика балансировки интересов определяется отраслевой и региональной принадлежностью их субъектов.
Партнерское взаимодействие развития (города и муниципалитеты, административные ресурсы города и муниципальные программы
Рассмотрим проблему баланса экономических интересов на примере городских и муниципальных программ, которые во многом в видовой и технологической структуре дублируют программы федерального уровня, но в то же время за счет меньшего масштаба, прозрачности состава участников и их интересов, меньшей продолжительности программного цикла, а следовательно, и большей устойчивости целевых показателей позволяют выявить потенциал и основные требования, предъявляемые к оценке административного ресурса как элемента партнерского типа взаимодействия. Условимся, что от основных участников программного цикла города как представителя консолидированных интересов (с одной стороны) и инвесторов как ресур-сообеспечивающих субъектов (с другой) в значительной степени зависит возможность удовлетворения экономических интересов всех участников инвестиционно-строительной деятельности города, осуществляемой в программных рамках.
Укрупненно процесс взаимодействия города и инвесторов с точки зрения движения потока инвестиционных ресурсов характеризуется двумя основными фазами. Первая касается преобразования ресурсов в ликвидный, т. е. востребованный и обеспеченный спросом продукт, к примеру, объект недвижимости. Вторая фаза предполагает эксплуатацию и капитализацию результатов программного цикла. В результате эксплуатации, например объекта строительства, доходная часть бюджетов инвестирующих субъектов пополняется, опосредуя процесс капитализации (расширенного воспроизводства) программного продукта.
Как показывает современная практика [11], при оценке эффективности деятельности участников городских программ в настоящее время не принимается во внимание вся совокупность предоставляемых субъектам инвестиционных ресурсов со стороны города (как материальных, так и нематериальных). В то же время характерной чертой современного развития является возрастание доли нематериальной ресурсной составляющей городских программ. Она выражается в создании информационного фона и поддержке статуса программ, ускорении согласований и приоритетном порядке выдачи разрешений, использовании внесудебных методов разрешения споров, предупреждении конфликтов интересов и пр. Игнорирование функций административного ресурса и соответственно учета его вклада существенно искажает значения показателей эффективности программной реализации целей городского развития.
В настоящее время общепринято при определении экономической эффективности участия в инвестиционных программах четко разделять затратную и доходную части программы. Доходную часть формируют поступления от реализации программного цикла или эксплуатации его результатов, например недвижимости. Совершенно очевидно, что это обстоятельство предполагает необходимость точного определения рыночной стоимости готового к продаже или эксплуатации объекта строительства. Затратную часть в основном формируют прямые затраты на формирование программы, получение необходимых разрешений, проектирование, приобретение прав на земельный участок, организационно-управленческие расходы, налоговые отчисления, строительство и пр. Их определение и точный учет в процессе оценки экономического эффекта реализации городских программ и входящих в них проектов представляют собой значительные трудности. Они связаны, во-первых, с количественной неопределенностью затратной части города (определением стоимостного эквивалента предоставляемых городских ресурсов во всем многообразии их форм и механизмов использования); во-вторых, с трудностями расчета стоимостного эквивалента доходной составляющей реализации программы для города.
Затратную часть города целесообразно формировать как вовлекаемую в программу совокупность городских активов, под которыми будем понимать совокупность принадлежащих городу активов, локализованных на его территории и выступающих как единство:
Совокупность вышеперечисленных городских активов при реализации программ формирует программный потенциал городской территории. В соответствии с логикой развития рыночных отношений потенциал городских и в равной степени иных территорий различной конфигурации отражает ценность выделенной территории для инвестиционной программы.
Стоимость инвестиционных ресурсов города в целом по всему спектру городских программных активов предлагается определять как сумму стоимости совокупных вложений: материальных, нематериальных, трудовых и фондовых. Иными словами, инвестиционная стоимость ресурсов, предоставляемых городом, состоит из прямых капитальных вложений, стоимости предоставления гарантий, субсидий, льгот, разрешений, определенных с учетом влияния административного ресурса. Именно в части определения доли города наблюдается основное противоречие экономических интересов участников городской программы. Современная практика показала, что доля города, определяемая при заключении инвестиционного контракта, устанавливается практически декларативно и в большинстве случаев не отражает ни рыночной, ни инвестиционной стоимости городских активов. Следовательно, совершенно очевидно, что она не способствует эффективному использованию городских территорий и созданию программных объектов с максимальной ликвидностью.
Таким образом, для разрешения экономических противоречий основных участников программного цикла (города и его муниципалитетов) объективно необходимо определение экономически обоснованной доли города, удовлетворяющей интересам всех участников программы и соответствующей рыночным условиям хозяйствования. Нарушение паритета экономических интересов участников городских инвестиционно-строительных программ с точки зрения соотношения вкладов и соответственно претензий на доходы, получаемые на этапе капитализации программного цикла, снижает инвестиционную активность, ставя под сомнение успех стартовой фазы городской программы.
Из сказанного следует, что в процессе ресурсной оценки совокупного вклада участников программного цикла необходимо принимать во внимание не только всю совокупность активов и ресурсов, учитывать влияние административного ресурса на всех этапах программного цикла, но и соблюдать правило пропорциональности вкладов. Исследование показало, что в случае реализации социально ориентированных программ доля города может достигать 70% инвестиционной стоимости совокупных вложений участников программного цикла [11]. В случае коммерчески востребованных городом программ его доля оценивается не выше 30% совокупного вклада. Уточнение указанных пропорций требует проведения специального исследования. Но в любом случае необходимо исходить из паритета участия, т.е. равнозначности вложений города и участников городских инвестиционно-строительных программ.
Между тем до сих пор не существует комплексной методики оценки стоимости совокупных инвестиционных ресурсов, вложенных государством и другими участниками программ. На практике расчет данного вида стоимости происходит с применением всех подходов и инструментов, использующихся для определения рыночной стоимости инвестиционных ресурсов [12], которые далеко не всегда способны адекватно отразить реальную структуру вкладов участников. Таким образом, инвестиционная стоимость всех совокупных активов, вовлеченных в программный цикл участниками городских инвестиционных программ, отличается от их рыночной стоимости главным образом вследствие влияния административного ресурса. Учитывая, что именно объемы, структура и динамика инвестиционных ресурсов различной принадлежности определяют стоимость проекта, ее изменение в зависимости от качества, следовательно, от эффективности влияния административных ресурсов, и предлагается считать основной методологической посылкой оценки административного ресурса и определение его вклада в результаты программного цикла.
Методологический подход к оценке эффективности административных ресурсов
Практика многократно подтверждает, что результативность реализации функции отбора и интеграции участников и определяет успех государственных целевых программ («О развитии здравоохранения», «Доступное жилье для военнослужащих» и др.). В целом методы и технологии как относительно устойчивая последовательность действий, направленных на обеспечение консенсуса интересов участников программного цикла, способны ускорять процессы, устранять излишние и дублирующиеся этапы работы, превентивно разрешать возникающие межструктурные и межфункциональные противоречия, купировать возникающие деструктивные процессы и др. Это означает, что спектр последствий выразится в следующих результатах:
Так, на фоне всеобщего перерасхода смет, срывов сроков ввода объектов на практике имеется множество примеров своевременного и досрочного ввода в действие объектов федеральных адресных программ. Например, здание Федерального арбитражного суда Восточно-Сибирского округа в г. Иркутске бъто введено на шесть месяцев раньше срока с 5-процентной экономией утвержденной сметы, которая была составлена по результатам тендерного размещения государственного строительного заказа. И это в условиях достигнутого тендерного снижения стоимости проекта на 2,78%. Таким образом, совокупная экономия государственных расходов составила 7,78%. Интересен тот факт, что указанный объект недвижимости по своим техническим характеристикам может быть отнесен не только к энергоэффективному, с соблюдением сейсмических и экологических стандартов, но и оснащенному всем современным набором телекоммуникационных и информационных технологий. Такие примеры свидетельствуют об успехе системной работы по поиску консенсуса экономических интересов участников Федеральной адресной программы и соответственно о фактической эффективности административного ресурса. При этом отметим, что одновременно со зданием суда кассационной инстанции сооружалось Иркутское отделение Сбербанка РФ (региональный офис) и ряд других коммерческих объектов с существенным удлинением установленным сроков и перерасходами принятых смет.
Эффективность полного программного цикла также частично обусловлена фактором самоорганизации участников. Задача выявления и выделения эффективности самоорганизации требует самостоятельного исследования, так как в ряде случаев фактор самоорганизации полностью компенсирует отсутствие или негативное влияние административного ресурса. Независимо от долевого распределения эффекта реализации программных циклов принципиальное значение имеет его пофазовая декомпозиция, требующая учета эффекта производственной (строительной) фазы программного цикла и эффекта капитализации на стадии эксплуатации программных результатов. Последние могут выступать в форме зданий, сооружений, объектов дорожной и коммунальной инфраструктуры и т.д. Соответственно экономическая эффективность программного цикла может быть рассчитана как суммарный эффект производственной и эксплуатационной фаз, отнесенный к совокупным затратам программного цикла в целом.
Из изложенного очевидно, что найти единый методологический подход к экономической (стоимостной) оценке результативности различных видов административных ресурсов, учитывая их описанную выше разнообразную типологию, весьма затруднительно.
Однако отметим, что содержание оценки административного ресурса может определяться:
1 Актуальность этой проблемы подчеркивается распоряжением Правительства РФ, направленного на совершенствование оценки деятельности министров и губернаторов. «Существенно расширены показатели развития конкуренции внутри тех индикаторов, которые там используются. В сравнительных рейтингах руководителей теперь будет учитываться уровень социально-экономического развития их региона, причем в более полном варианте» — отметил Председатель правительства [1, с. 2].
2 Численность чиновников — работников государственных органов и органов местного самоуправления по ветвям власти и уровням управления в РФ в 2013 г. составила 1548, 1 тыс. чел., в том числе в федеральных государственных органах 793,3 тыс. чел., в государственных органах субъектов РФ — 264, 7 тыс. чел и в органах местного самоуправления и избирательных комиссиях муниципальных образований — 490,1 тыс. чел. В целом численность чиновников в 2013 г. по сравнению с 2000 г. возросла в 1,38раза [2, с. 62-63]. Президент РФ констатировал, что «колоссальные возможности страны нивелируются громоздким, неповоротливым, неэффективным государственным аппаратом» [3, с. 3].
3 Эквифинальность [equifinality] — свойство системы приходить в некоторое состояние, определяемое лишь ее собственной структурой, независимо от начального состояния и изменений среды.
1. Российская газета. 11 апреля 2014, № 83.
2. Россия в цифрах. 2014. Крат. стат. сб. М.: Росстат, 2014.
3. Российская газета. 12 сентября 2014, № 208.
4. Нуреев Р.М., Шульгин С.Г. Административный ресурс и его роль в формировании политического и делового цикла. Доклад на YII-й Международной конференции «Модернизация экономики и государство». ГУ-ВШЭ (апрель 2006 г.).
5. Важенина О.В. Административный ресурс в государственном управлении — это хорошо или плохо? // ЧиновникЪ. 2006. №1 (41).
6. Панфилова Е.А, Шефердяев С.Н. Противодействие злоупотреблению административным ресурсом на выборах: проблемы и перспективы. М.: Де Ново, 2005.
7. Лоскутов В.А. Партия власти, или краткий курс политологии для начинающих партийных функционеров // ЧиновникЪ. 2002. № 2 (18).
8. Каменецкий М.И. Строительный комплекс как фактор перспективного развития национальной экономики // Проблемы прогнозирования. 2013. № 3.
9. Дмитриев Ф. Сперанский и его государственная деятельность. М.: Юность, 1996.
10. Яськова Н.Ю., Силка Д.Н. Управление деловой активностью в условиях многоукладности сферы строительства. М.: МГСУ, 2013.
11. Яськова Н.Ю., Карасик Д.М. Инновационная фокусировка городских инвестиционных программ (проектный формат) //Научное обозрение. 2013. № 5.
12. Кичик К.В. Государственный (муниципальный) заказ России: правовые проблемы формирования, размещения и исполнения. М.: Юстицинформ, 2012.
13. Каменецкий М.И., Яськова Н.Ю. Кризис отечественной модели управления строительством и рынком недвижимости // Экономика строительства. 2009. № 3.
14. Каменецкий М.И., Костецкий Н.Ф. Инвентаризация и переоценка производственных фондов — основа модернизации реального сектора российской экономики // Экономика строительства. 2010. № 4.
15. Яськова Н.Ю. Финансы и кредит в строительстве: учебник для вузов. М.: ОАО «Молодая гвардия», 2011.
16. Российская газета, 3 октября 2014, № 226, с. 20-21. Приказ Главного управления специальных программ Президента Российской Федерации (ГУСП) от 14 июля 2014 г. № 41. г. Москва. «О совершенствовании порядка выплаты премии за основные результаты работы гражданскому персоналу Службы специальных объектов при Президенте Российской Федерации и подведомственных ей федеральных казенных учреждений. Приложение №3. Порядок оценки эффективности деятельности гражданского персонала Службы специальных объектов при Президенте Российской Федерации и подведомственных ей федеральных казенных учреждений в целях определения премии за основные результаты работы и порядка ее выплаты».