Что означает принцип адресности социального обеспечения
Статья 38 БК РФ. Принцип адресности и целевого характера бюджетных средств
Принцип адресности и целевого характера бюджетных средств означает, что бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств доводятся до конкретных получателей бюджетных средств с указанием цели их использования.
Комментарии к ст. 38 БК РФ
Одиннадцатым принципом бюджетной системы Российской Федерации является принцип адресности и целевого характера бюджетных средств, установленный в ст. 38 Бюджетного кодекса Российской Федерации.
Данный принцип означает, что бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств доводятся до конкретных получателей бюджетных средств с указанием цели их использования.
Постановление Конституционного Суда РФ от 17.06.2004 N 12-П «По делу о проверке конституционности пункта 2 статьи 155, пунктов 2 и 3 статьи 156 и абзаца двадцать второго статьи 283 Бюджетного кодекса Российской Федерации в связи с запросами Администрации Санкт-Петербурга, Законодательного Собрания Красноярского края, Красноярского краевого суда и Арбитражного суда Республики Хакасия» // РГ. N 134. 25.06.2004.
По своей сущности все бюджетные средства представляют собой целевые средства, так как они предназначены для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления.
Бюджетные ассигнования, лимиты бюджетных обязательств по подведомственным распорядителям (получателям) бюджетных средств распределяет (доводит до сведения) распорядитель бюджетных средств, при этом должны быть определены цели расходования бюджетных средств. Для этого утверждается смета расходов, в которой определяются цели использования получателями соответствующих бюджетных средств. Распорядители и получатели бюджетных средств вправе расходовать бюджетные средства только на цели, установленные утвержденной сметой, а расходование бюджетных средств на другие цели представляет собой нецелевое использование средств, что является нарушением бюджетного законодательства Российской Федерации, за которое предусмотрена бюджетная ответственность.
Статья 38 БК РФ. Принцип адресности и целевого характера бюджетных средств
Принцип адресности и целевого характера бюджетных средств означает, что бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств доводятся до конкретных получателей бюджетных средств с указанием цели их использования.
Комментарии к ст. 38 БК РФ
Комментируемая статья раскрывает суть принципа адресности и целевого характера бюджетных средств.
Любые действия, приводящие к нарушению адресности предусмотренных бюджетом средств либо к направлению их на цели, не обозначенные в бюджете при выделении конкретных сумм средств, являются нарушением бюджетного законодательства Российской Федерации.
Данный вывод подтверждается и Постановлениями Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 24.07.2014 N А61-4468/13, Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 12.12.2011 N А12-12909/2011, ФАС Восточно-Сибирского округа от 27.09.2010 N А10-262/2010.
Государственные учреждения обязаны вести раздельный учет хозяйственных операций, осуществляемых за счет средств финансирования из федерального бюджета и за счет средств, полученных от внебюджетной деятельности, соблюдая при этом осуществление расходов бюджетного учреждения исходя из источника поступления финансирования, согласно отдельным сметам по бюджету и по внебюджетным источникам, в чем реализуется принцип адресности финансирования, установленный статьей 38 БК РФ.
Такое толкование приведено в Постановлении Седьмого арбитражного апелляционного суда от 10.07.2013 N А67-7535/2012.
В Постановлении Третьего арбитражного апелляционного суда от 20.07.2010 N А69-879/2010 отмечено, что организация, финансируемая из бюджета, обязана использовать поступающие ей бюджетные средства в точном соответствии с размером и целевым назначением средств (в размере кодов (статей) экономической классификации), определенных соответствующими сметами расходов и реестрами на перечисление средств.
В письме от 23.10.2012 N 02-13-06/4401 Минфин России отметил, что на казенные учреждения не могут распространяться такие положения Федерального закона от 29.10.1998 N 164-ФЗ «О финансовой аренде (лизинге)», как уступка третьему лицу полностью или частично своих прав по договору лизинга (статья 18 Закона о лизинге), так как средства бюджета по денежным обязательствам получателя бюджетных средств (казенного учреждения) перечисляются только исполнителю договора в соответствии со статьей 38 БК РФ.
Адресный принцип социальной защиты
Важнейший принцип социальной защиты – ее адресность, т.е. осуществление комплекса мер по поддержке достойных условии существования конкретно нуждающихся людей, попавших в трудную жизненную ситуацию с учетом их индивидуальных потребностей и возможностей их удовлетворения в соответствии с установленными критериями. Следует отметить, что в современных условиях предоставление средств существования старым, больным людям, а также людям, попавшим в трудную жизненную ситуацию, пока не всегда является адресным и справедливым: пособия нередко выплачиваются не тем, кому они должны выделяться в первую очередь, назначаемые пенсии не в полной мере учитывают трудовой стаж граждан, узок перечень социальных услуг и др.
Адресность социальной защиты, основанная на научных методах и расчетах и учитывающая индивидуальную трудную жизненную ситуацию конкретного человека является средством обеспечения социальной справедливости и фактором активизации его внутреннего потенциала. Благодаря принципу адресности удается достичь главное – помочь людям оказавшимся в трудной жизненной ситуации, поощрить и поддержать их социальную инициативу и активность, их стремление самостоятельно разрешать возникшие проблемы.
В условиях ухудшения экономического положения возникла потребность в критериях оценки нуждаемости в материальной помощи и механизмах, обеспечивающих адресность.
Наиболее оптимальными критериями предоставления адресной социальной помощи являются:
— размер совокупного семейного или среднедушевого дохода – он должен быть ниже суммы установленных на региональном уровне прожиточных минимумов всех членов семьи по социально-демографическим группам или по соответствующей величине регионального прожиточного минимума (ниже уровня минимальной заработной платы, минимальной пенсии и др
Адресная помощь должна предоставляться прежде всего следующим группам населения:
— инвалидам 1-й и 2-й групп;
— одиноким пенсионерам и одиноким супружеским парам, неспособным к самообеспечению;
— престарелым гражданам в возрасте 80 лет и старше;
— детям-сиротам, выпускникам детских домов, школ-интернатов;
— семьям, воспитывающим детей дошкольного возраста и детей-инвалидов;
— многодетным и неполным семьям;
— лицам, попавшим в экстремальные ситуации (беженцах бомжам, вынужденным переселенцам, лицам, пострадавшим в результате стихийных бедствий, и т.д.);
— лицам, которые не могут получить трудовой доход в достаточном размере по объективным причинам (уход за нетрудоспособным членом семьи, инвалидность и др.);
— лицам, которые не имеют родственников, обязанных по закону содержать граждан, неспособных к самообслуживанию, и др.
Круг лиц, нуждающихся в социальной помощи, может быть расширен по усмотрению местных органов власти с учетом демографических, социально-экономических, природно-климатических и других особенностей региона.
Адресность социальной защиты позволяет полнее использовать ресурсы социума для оказания помощи человеку, учитывая, что именно в социуме проявляется вся совокупность условий и факторов, окружающих человека, составляющих поле его жизнедеятельности и влияющих на его социальное самочувствие, образ жизни.
Дата добавления: 2015-02-16 ; просмотров: 25 | Нарушение авторских прав
Адресность предоставления мер социальной поддержки: особенности и направления развития
Кравченко Е.В. 1
1 Ростовский государственный экономический университет (РИНХ)
адресность, критерии нуждаемости, социальный контракт, электронный социальный сертификат, единый социальный реестр
JEL-классификация: O33, I31, I38, I39
creativeconomy.ru Москва + 7 495 648 6241
Введение. Система социальной защиты населения в социальном государстве должна быть выстроена так, чтобы быстро и качественно адаптироваться к изменениям уровня жизни социально уязвимых слоев населения и вместе с тем не сдерживать экономическое развитие страны. Решение данной проблематики требует внедрения новых технологий социальной защиты населения, разработанных с учетом опыта передовых зарубежных стран и национальных особенностей.
Особый интерес в последние годы вызывает у исследователей адресный подход к оказанию социальной поддержки малообеспеченным слоям населения, который представляется в современных условиях эффективным инструментом реализации задач по снижению уровня бедности, повышению благосостояния населения. Значимость данного подхода значительно возрастает в современных социально-экономических условиях, что обусловлено кардинальными изменениями как в правовом поле социальной защиты, так и возрастающей необходимостью борьбы с бедностью.
Проблемам реализации адресной социальной помощи, определению места и роли адресных выплат в социальной политике государства посвящены работы таких ученых, как Бобков В.Н., Литвинов В.А., Степанова Т.Н. [1, с. 24–34] (Bobkov, Litvinov, Stepanova, 2012), Мисихина С.Г. [2] (Misikhina, 2011), Тихомирова В.В. [3] (Tikhomirova, 2013), Гришина Е.Е. [4, с. 46–51] (Grishina, 2014, р. 46–51), Андреева Е.И., Бычков Д.Г., Емцов Р.Г., Феоктистова, О.А. [5] (Andreeva, Bychkov, Grishina, Emtsov, Feoktistova, 2017), Овчарова Л.Н., Горина Е.А. [6, с. 5–21] (Ovcharova, Gorina, 2017) и др.
Впервые в России всесторонняя концепция адресной социальной поддержки была представлена в работе М.И Либоракиной [7] (Liborakina, 1998), полагающей, что адресность является единственным способом повышения эффективности использования бюджетных средств и оказания помощи действительно в ней нуждающимся. На основе анализа бюджетных расходов на социальные нужды были разработаны методические рекомендации по оценке доходов и расчету адресных субсидий, представляющих практическую значимость при разработке адресных программ на региональном и муниципальном уровнях.
Представляет интерес исследование практического характера Римашевской Н.М. [8] (Rimashevskaya, 1999), в котором описываются результаты пилотного проекта в Волгоградской области по определению нуждаемости семей в социальной помощи и апробирована новая технология оценки нуждаемости по балльной методике, разработано методическое обеспечение организации и назначения адресной социальной помощи.
Несомненно, заслуживает внимания исследование Малевой Т.М., Гришиной Е.Е., Цацуры Е.А. [9] (Maleva, Grishina, Tsatsura, 2019), в котором авторами сформулированы основные проблемные точки системы социальной поддержки населения, определены задачи, которые необходимо решить при переходе к оценке многомерной бедности и усилению адресности, обоснована необходимость создания единого социального реестра получателей социальной помощи.
В последнее время появился ряд работ, посвященных конкретным финансовым инструментам и технологиям, направленным на повышение эффективности адресного подхода в системе социальной защиты, таким как социальный контракт [10, с. 81–94] (Prokofeva, Korchagina, Mironova, Tarnovskaya, 2015), электронные социальные сертификаты [11, с. 216–218] (Chagin, 2009), технология целевой потребительской субсидии [12] (Burankova, 2019), единый реестр получателей социальной помощи [13, с. 29–39] (Feoktistova, Andreeva, Fokina, 2016) и др.
Вместе с тем нужно отметить, в работах отечественных авторов адресная социальная помощь, по нашему мнению, в большей степени исследуется с теоретико-организационных позиций, недостаточно рассматривается финансовая составляющая. В этой связи представляется важным проведение комплексных исследований проблематики адресной социальной помощи, включающих теоретико-методологические, организационные и финансовые аспекты.
Целью статьи является определение роли адресного подхода предоставления мер социальной поддержки нуждающимся в системе социальной защиты как ключевого механизма повышения ее результативности, выявление его особенностей, причин низкой эффективности и направлений развития.
Научная гипотеза: развитие адресности предоставления мер социальной поддержки способствует повышению эффективности мер социальной защиты, результативному использованию бюджетных средств, снижению уровня бедности. Необходимым условием повышения эффективности адресной социальной помощи является точность определения степени реального финансово-социального положения потенциального адресата и выбор действенных форм и методов ее оказания.
Методология. Исследование проведено на основе изучения научной литературы, материалов официальных сайтов органов власти, организаций, осуществляющих предоставление мер социальной защиты населению, официальных данных Федеральной службы государственной статистики РФ.
В условиях снижения бюджетной обеспеченности, обусловленной макроэкономическими показателями и увеличением числа семей, нуждающихся в социальной поддержке государства, эффективность расходования средств на обеспечение социальной защиты населения является весьма актуальной темой. В настоящее время не может идти речь о сокращении объемов финансирования на направления социальной защиты, что требует поиска новых форм и методов рационального использования предоставляемых государством средств. В этой связи адресность предоставления социальной поддержки представляется главным вектором совершенствования системы социальной защиты населения в современных условиях, и именно такой подход необходим для преодоления бедности.
Россия занимает лидирующую позицию в мире по предоставлению мер социальной поддержки населению, а это около 800 мер федерального уровня, и в среднем 100 мер предоставляется на уровне субъектов. Ежегодно на социальные выплаты из федерального бюджета направляется около 3% ВВП, что выше показателя большинства стран с переходной экономикой. В структуре расходов федерального бюджета значительный объем, несмотря на общую тенденцию к снижению, приходится на расходы по разделу «Социальная политика», составив в 2020 году – 25,7% в общем объеме расходов, в 2021 году – 24,4%, в 2022 году – 22,2% [14]. Однако уровень бедности в стране продолжает оставаться высоким, что говорит о низкой результативности предоставляемого конгломерата мер. Эффективность адресных мер в части снижения дефицита доходов малоимущего населения составляет в среднем 25%, а это означает, что из 1 рубля, выделяемых на поддержку целевых мер средств лишь 25 копеек направляется на его сокращение. Всего социальную поддержку получают 65% россиян, в том числе 84% малоимущих [5, с. 6] (Andreeva, Bychkov, Grishina, Emtsov, Feoktistova, 2017, р. 6)
К причинам сложившейся ситуации в первую очередь необходимо отнести категориальный подход к социальной поддержке большого числа граждан, не связанной с уровнем доходов, низкую реализацию принципа адресности предоставления социальной помощи, отсутствие должной оценки нуждаемости, низкий размер социальных выплат.
Для сокращения уровня бедности в стране необходимо сбалансировать категориальную и адресную системы социальной поддержки. Полностью отказаться от категориальной системы невозможно в силу того, что данной системой охвачено значительное число получателей и возможно усиление социальной напряженности в обществе, однако развитие и внедрение адресных принципов социальной защиты, предусматривающих концентрацию усилий на беднейших слоях населения, на современном этапе социально-экономического развития становится императивом [9, с. 6] (Maleva, Grishina, Tsatsura, 2019, р. 6)
Основным аргументом в пользу адресности как наиболее эффективного инструмента снижения уровня бедности является то, что при адресном подходе социальные пособия и другие социальные выплаты малоимущим слоям населения распределяются исходя из реальной нуждаемости, что позволяет более рационально использовать выделяемые на эти цели бюджетные средства, соответствовать принципам социальной справедливости и способствует росту уровня доверия к органам власти всех уровней.
Как уже отмечалось, в основу принципа адресности заложено целенаправленное предоставление мер социальной защиты лицам, наиболее в ней нуждающимся, что является основным отличием от принципа универсальности, предполагающего равномерное их распределение «на всех».
Принцип адресности предоставления социальной помощи включает в себя следующие компоненты:
— идентификацию получателей мер социальной помощи, т.е. принцип идеальной модели адресности предполагает точное установление адресата – получателя социальной помощи;
— реализацию политики стимулирования получателей социальной поддержки к улучшению собственного благосостояния, разработку и внедрение мер по недопущению иждивенчества на социальных пособиях (за исключением объективных случаев, когда, например, адресат является пенсионером, инвалидом или иным лицом, которое действительно не может принадлежать к экономически активной части населения);
— разграничение направлений социальной поддержки в количественном плане (объем услуг), а также в территориальном и качественном (виды услуг).
Ключевым показателем при расчете оценки уровня бедности является величина прожиточного минимума на душу населения, который в 2019 году в целом по России по основным социально-демографическим группам населения составил: на душу населения – 10 890 руб., для трудоспособного населения – 11 809 руб., пенсионеров – 9 002 руб., детей – 10 703 руб. [15].
По данным Росстата [16], более 18,1 млн человек (12,3% от общей численности населения) имеют денежные доходы ниже величины прожиточного минимума, по сравнению с 2018 годом их численность снизилась на 0,3 млн чел., но если учитывать помимо уровня доходов отсутствие возможности получать различные услуги, данный показатель будет намного выше.
К основным факторам бедности, выявленным в ходе анализа социально-экономических и демографических особенностей бедных семей, ежегодно проводимого Росстатом, нужно отнести:
— появление ребенка в семье: в 72% бедных семей есть хотя бы один ребенок;
— слабую социальную защиту бедных и социально уязвимых категорий граждан (66%), выражающуюся в неспособности социальных выплат повысить индивидуальные доходы получателей до величины прожиточного минимума;
— отсутствие возможности трудоустройства (45% бедных домохозяйств);
— плохую капитализацию их трудовых навыков (42%), проявляющуюся в ситуациях, когда наличие образования (среднего профессионального или высшего) у членов семьи не ведет к получению работы с достаточным уровнем заработной платы;
— низкое качество человеческого капитала, т.е. отсутствие образования или крайне низкий его уровень (21%). Большая половина бедных (53%) одновременно сталкиваются с тремя факторами бедности и более [17, с. 73–74] (Abankina, Akindinova, Biryukova et al., 2019).
Адресный подход направлен на более точный охват пособиями и субсидиями реально нуждающихся в социальной поддержке, что снижает потери средств, которые выделяются на реализацию социальных программ. В этой связи при определении размера социальной помощи, в зависимости от уровня ее получателей, необходимо внедрять в практику принцип дифференциации, когда граждане, получающие более низкие доходы, смогут компенсировать разницу между доходами и величиной прожиточного минимума исходя из расчета на каждого члена семьи. Таким образом, большая сумма денежной помощи будет направляться действительно самым нуждающимся, и принцип адресности будет реализовываться полностью.
При разработке мер, направленных на сокращение бедности, важно понимать, какие группы населения составляют большинство среди бедных и кто отличается максимальными рисками бедности. В России к группам высокого риска бедности относятся семьи с детьми, особенно многодетные семьи, имеющие 3 или более детей. Доля бедных в данной группе составляет 41%, что превышает показатель доли бедных в общей численности населения страны в целом почти в 3 раза. Также к группам высокого риска бедности необходимо отнести одиноких родителей, среди которых доля бедных составляет 26%, что в 2 раза превышает долю бедных в общей численности населения страны [18]. На группы с высокими рисками бедности необходимо нацеливать адресные меры, а наиболее массовые категории населения выводить из бедности за счет системных мер. Однако в условиях расхождения объективных и субъективных оценок бедности практически невозможно сокращать бедность за счет перераспределения ресурсов от одних групп к другим.
Система государственной социальной помощи в России, направленная на снижение уровня бедности, в настоящее время не может радикально решить данную проблему в силу комплекса существующих проблем, к которым нужно отнести:
— недостаточность финансирования региональных программ социальной поддержки населения;
— сложную методику проверки нуждаемости и невысокие размеры предоставляемой социальной помощи;
— сложность системы льгот, пособий, компенсаций, дотаций, которые в основном предоставляются некоторым категориям граждан без учета их нуждаемости.
Вышеуказанное приводит к распределению значительного объема средств не в пользу бедных домохозяйств, что обусловлено в первую очередь тем, что более половины получателей социальных выплат не относятся к категории нуждающихся, а численность реально нуждающихся составляет менее 50% от общей численности получателей [19, с. 828] (Kravchenko, 2019, р. 828)
Таким образом, проблема бедности в стране продолжает оставаться нерешенной. В этой связи усиление адресности оказания помощи социально незащищенным слоям населения представляется одним из самых результативных инструментов социальной защиты и способно принести следующие эффекты:
— во-первых, повысится уровень жизни населения в целом, что соответствует сути принципа адресности;
— во-вторых, повысится эффективность бюджетных расходов на социальную защиту вследствие исключения тех граждан, которые в действительности в ней не нуждаются;
— в-третьих, обеспечение должного уровня транспарентности адресного применения мер социальной защиты повысит доверие населения к проводимой социальной политике.
Правительством Российской Федерации в рамках реализации «Единого плана по достижению национальных целей развития Российской Федерации на период до 2024 года» [20] в целях сокращения уровня бедности в стране в два раза планируется:
— индексировать выше уровня инфляции минимальный размер оплаты труда, пенсии и социальные выплаты;
— регулярно повышать размер заработной платы в государственном секторе, в особенности социально незащищенным категориям граждан;
— расширить меры социальной поддержки семьям с детьми;
— оказывать содействие трудовой занятости женщин, имеющих детей, и развивать систему дошкольного образования и воспитания;
— повышать адресность социальной поддержки нуждающимся;
— организовать на уровне субъектов Российской Федерации учет малообеспеченных семей, разрабатывать и внедрять в практику различные региональные инициативы, направленные на поддержку таких семей.
Отметим, что данные меры в целом соответствуют задачам социально-экономической политики страны и направлены на достижение главной цели – повышение уровня жизни населения и значительное сокращение уровня бедности, но реальный эффект вышеуказанных мер будет напрямую зависеть от деталей механизмов их разработки и реализации. Активизация применения принципа адресности в системе социальной помощи на уровне национальной экономики может быть обеспечена при соблюдении следующих условий, сохраняющих актуальность в контексте повышения социальной направленности государственной политики:
— в целях повышения адресности уже имеющиеся программы оценки нуждаемости необходимо объединить в общую программу предоставления более значимой поддержки;
— внесение в программы, не включающие оценку нуждаемости, требований об обязательности данной оценки;
— увеличение размеров детских пособий для детей из многодетных семей и детей одиноких родителей.
Основным риском реализации принципа адресности, по нашему мнению, является необоснованное включение в группу адресатов социальной помощи получателей, не нуждающихся в социальной поддержке.
Адресность социальных выплат предполагает правильную идентификацию нуждающихся, что может достигаться за счет реальной оценки материального положения отдельных граждан или домохозяйств; использования количественных показателей, действительно отражающих уровень нуждаемости потенциальных адресатов социальной помощи; путем активного внедрения механизма самоадресования социальной помощи на основе самозаявительного характера потенциальных адресатов.
В настоящее время при назначении мер по социальной поддержке возникают проблемы в определении реального уровня доходов адресата, так как используются разные правила проверки нуждаемости; достоверность и полнота информации о доходах и имуществе заявителей – низкие, что увеличивает охват мерами социальной поддержки небедных. Так, при оценке доходов не всегда учитываются все живущие вместе совместным хозяйством члены семьи и родственники, а только родители с детьми (пособие на ребенка), сам получатель меры (социальная доплата к пенсии). При оценке доходов не учитывается их полный перечень (в том числе часть социальных выплат), сведения заявителя проверяются плохо. Имущественная обеспеченность, как правило, практически не учитывается как критерий нуждаемости. Также необходимо учитывать ошибки специалистов социальной сферы, сокрытие гражданами и домохозяйствами реального положения своего благосостояния, отсутствие возможности учитывать доходы, получаемые в неформальном секторе экономики.
Министерством труда в 2019 году начата реализация в восьми субъектах пилотных проектов по учету малообеспеченных семей на базе единой системы социального обеспечения (ЕГИССО), ранее запущенной Пенсионным фондом России, а так как ПФР является администратором социального реестра, предполагается, что отечественная социальная информационная система будет аккумулировать сведения о получателях страховых и нестраховых мер социальной поддержки. Главным достоинством данной системы является значительный экономический эффект при планировании расходов на социальное обеспечение в консолидированном бюджете Российской Федерации [21] (Ekimova, Bogdanova, Karepina, Kravchenco, 2018). Вместе с тем существует ряд проблем, к которым нужно отнести отсутствие эффективного межведомственного электронного документооборота, недостаточную техническую оснащенность на уровне муниципалитетов, отсутствие четкого алгоритма предоставления сведений и низкую оперативность наполнения информационного ресурса поставщиками информации.
Опыт зарубежных стран показывает, что единый социальный реестр эффективен при объединении таких функций, как регистрация получателей мер социальной поддержки и применение критериев нуждаемости, что позволяет экономить бюджетные средства, таким образом, создание ЕГИССО дает возможность развития отечественной функциональной системы социальной информации.
Решение вопроса рационального и более корректного распределения государственной социальной помощи может быть реализовано при условии развития механизма единого универсального пособия, выплачиваемого семьям, на основании единого критерия – среднедушевой доход членов семьи должен быть ниже прожиточного минимума. Цель такого внедрения – более адресное поддержание уровня доходов малообеспеченных семей, и учитывая единство критерия нуждаемости, это привело бы к большей транспарентности мер социальной поддержки государства в глазах населения.
Отличие данного подхода от существующего заключается в допущении того, что истинный доход индивида зависит не только от него самого, но и подвержен воздействию общего дохода семьи (или домохозяйства), в котором данный индивид состоит. Таким образом, уменьшается риск назначения мер социальной помощи лицу, которое, будучи формально нуждающимся, на самом деле таковым не является ввиду его занятости в рамках домохозяйства либо нахождения на иждивении семьи. Под данную категорию не должны попадать лица, чье иждивение вызвано объективными причинами (болезнь, инвалидность и так далее). В то же время экономически активные лица, находящиеся в составе обеспеченной семьи, но формально не имеющие дохода или имеющие доход ниже прожиточного минимума, в настоящее время могут претендовать на социальную помощь, при этом в реальности пользуясь уровнем обеспеченности, который им дает семья или домохозяйство и который официально не учитывается в регламенте назначения мер социальной помощи.
Учитывая современные реалии, необходимо скорректировать алгоритм работы критерия, принимая во внимание, что уровень прожиточного минимума во многом является нормативным показателем, и если формально среднедушевой доход находится на уровне выше прожиточного минимума, то это не является однозначным поводом утверждать, что данный адресат объективно не нуждается в социальной помощи.
Обратим внимание, универсальное пособие должно предоставляться в рамках бюджетных средств, выделяемых на оказание социальной помощи, и объединять ряд оказываемых на региональном уровне мер социальной поддержки.
Одним из продуктивных инструментов адресной поддержки населения в современных условиях, по нашему мнению, является социальный контракт. Цель социальных контрактов – помочь бедным семьям выйти на самообеспечение, обнаружить собственные резервы улучшения ситуации. Суть социального контракта заключается в том, что малообеспеченная семья подписывает соглашение, договор с органом социальной защиты о том, что тот обеспечивает ей дополнительные меры поддержки к мерам, прописанным в законе. Взамен этого семья обязуется выполнять определенный перечень задач: образование, трудоустройство и становление собственного хозяйства.
В России оказание социальной помощи на основании социального контракта впервые стало применяться с 2012 года. Признанный малоимущим гражданин может получить пособие, если успешно выполнит условия договора с социальной службой: найдет работу, займется предпринимательством, пройдет курсы повышения квалификации или предпримет иные действия по улучшению своего положения. До 2020 года регионы предоставляли эту услугу добровольно и за счет средств местного бюджета. Следует обратить внимание на то, что в некоторых регионах социальная поддержка предоставлялась лишь в натуральной форме. Отметим, что в первую очередь государственная социальная помощь на основании данного механизма предоставляется малообеспеченным семьям с детьми.
В 2018 году в стране было заключено более 100 тыс. социальных контрактов с охватом свыше 300 тыс. человек, из них около 60% заключенных социальных контрактов приходилось на семьи с детьми до 16 лет, так как данная категория находится в зоне повышенного риска и составляет большинство бедного населения. Средний размер единовременной денежной выплаты в рамках социального контракта составил 37,8 тыс. рублей. Вместе с тем следует отметить значительную дифференциацию по регионам страны: от 1,5 тыс. руб. до 300 тыс. руб. Существенная стоимость социального контракта отмечается в Сахалинской области – 176,4 тыс. руб., Республике Саха (Якутия) – 153,9 тыс., Республике Крым – 88 тыс., Краснодарском крае – 84,1 тыс., Калининградской области –70 тыс. руб. Средняя эффективность выхода из бедности по итогам реализации социального контракта в 2018 году составила 35% [22].
Данный показатель можно считать достаточно высоким с учетом разницы стоимости социального контракта, это те малообеспеченные граждане, которые вышли на самостоятельные источники дохода, улучшили свое материальное положение и преодолели бедность в долгосрочной перспективе. Однако нужно констатировать тот факт, что в тех регионах, где стоимость социального контракта составляет 1,5 тыс. руб., он не имеет абсолютно никакого смысла.
Подобная практика далеко не нова, она широко применяется в Европе, где поиску новых подходов к решению проблем бедности, безработицы среди молодежи и старения населения, увеличивающих нагрузку на систему социальной защиты, уделяется особое внимание. Сегодня классическая схема выплаты пособий признана слишком затратной для экономик этих стран, что обусловило выбор так называемой активизирующей социальной политики. Особенностью данной модели является то, что граждане, получая пособие на основании дохода или статуса (например, инвалидности), обязаны активизироваться, то есть начать работать. Основной целью реализации данной социальной политики является смена статуса получателя пособия на статус активного работника. Таким образом, делается попытка решить две задачи: экономить бюджет и стимулировать занятость.
Борьба с бедностью – это не просто субсидирование бедных, а создание, применение, масштабирование и внедрение технологий, которые помогают людям выбраться из бедности. Такие подходы необходимо грамотно развивать, индивидуализировать и внимательно проверять на эффективность.
По данным ОЭСР, программы активизирующего типа в том или ином виде уже работают в США, Австралии, Великобритании, большинстве стран ЕС и некоторых странах Азии и Латинской Америки.
Например, во Франции социальный контракт существует с 1988 года. Это обязательная процедура для получения пособий и прочих выплат, введенная для предотвращения иждивенчества. Контракт заключается на шесть месяцев, а потом пересматривается. Если ситуация не изменилась по объективным причинам, он продлевается, если же нет – человек исключается из всех социальных программ и лишается всех пособий, кроме пособия по инвалидности, которое выплачивается другим ведомством.
В Великобритании социальный контракт практикуется с 1999 года и заключается на четыре месяца. Для получения пособия есть дополнительное условие: получатель обязан работать в некоммерческом секторе (волонтерство) или в оперативной группе по охране окружающей среды, поступить в образовательное учреждение на обучение на период до 13 месяцев, при этом выплата пособия по безработице будет производиться в полном объеме. Работающему человеку предлагается еще один вариант: если у человека заработная плата ниже социального минимума, работодатель за собственный счет субсидирует некоторые расходы своего сотрудника (медпомощь, квартплата – до 60 фунтов в неделю), а государство дает деньги на обучение (750 фунтов в месяц) для повышения квалификации и, следовательно, роста заработной платы.
Нужно отметить, что административные барьеры, которые надо преодолеть для участия в данных программах в этих странах, относительно низкие, что позволяет привлечь людей в глубокой бедности и из маргинализированных групп. Заявитель получает пособие, как только проходит тренинг и трудоустраивается, затем получатель регулярно отчитывается о своих достижениях и встречается с социальными службами. В случае нежелания получателя работать, социальное пособие отменяется. В России же административные барьеры при получении помощи достаточно высоки. К примеру, малообеспеченным гражданам, проживающим совместно с работающими пенсионерами, практически невозможно оформить данную услугу, также сложность вызывает требование социального контракта работать на полную ставку, что представляется затруднительным для некоторых категорий граждан, например для матерей-одиночек.
Однако, несмотря на все сложности, технология социального контракта, по нашему мнению, будет признана эффективной, распространена на всю Россию и в перспективе из дополнительной меры поддержки может превратиться в основную.
В Посланиях Федеральному Собранию Российской Федерации в 2019–2020 годах президентом страны В.В. Путиным указывалось, что система социальной помощи должна быть выстроена «на принципах справедливости и адресности». Президент отметил необходимость расширения практики внедрения технологии социального контракта в регионах как перспективного инструмента борьбы с бедностью. Правительству Российской Федерации поручено расширить финансовую поддержку регионам и внедрить технологию социального контракта во всех субъектах Российской Федерации к 2021 году, а также обратить особое внимание на оценку результативности данного механизма, которая будет заключаться не в количестве заключенных контрактов, а в реальном снижении уровня бедности в регионе. В 2020 году 21 российский регион получит федеральные субсидии на эксперимент с социальным контрактом под поручение снизить бедность на 50% [23] (Putin, 2020). Залогом успеха проекта являются условия предоставления гражданам государственной социальной помощи, а также контроль со стороны регионов.
Экономический шок от пандемии COVID-19 усугубит неравенство, увеличит уровень бедности и может привести к социальной и политической дестабилизации в странах, где уровень жизни невысок, а возможности правительств по поддержке населения ограничены. В зависимости от уровня дохода, условий жизни, профессии люди будут по-разному ощущать на себе последствия пандемии, что может усилить поляризацию в обществе. Ожидается значительный рост численности бедных среди работающего населения, поскольку снижение экономической активности особенно сильно ударит по работникам, которые близки к черте бедности [24].
В этой связи эксперты прогнозируют повышенный спрос на социальные контракты, особенно после завершения режима самоизоляции. Этот вид адресной помощи малоимущим семьям предусматривает не только материальную поддержку для развития личного хозяйства, открытия своего дела, но и для повышения квалификации, переобучения и поиска новой работы. Внедрение данной технологии содействия сокращению бедности потребует внесения изменений в нормативно-правовые документы, регулирующие правила применения технологии социального контракта, включая увеличение срока действия таких программ и создание системы мониторинга изменений в уровне жизни участников. Она должна опираться на принцип «заработная плата + пособие» и обеспечивать максимальное включение неработающих трудоспособных из бедных семей в рынок труда.
Таким образом, социальный контракт демонстрирует новый подход к социальной защите граждан. Являясь, в отличие от субсидии, «активной» формой социальной защиты, он способствует снижению иждивенческих мотивов поведения в обществе, дает возможность многодетным семьям и семьям, попавшим в трудную жизненную ситуацию, проявить свою инициативу и тем самым улучшить свое материальное положение.
Эффективным направлением повышения адресности при предоставлении социальной помощи и социальных услуг, по нашему мнению, является электронный цифровой сертификат (ваучер). Суть данной технологии состоит в том, что на электронную карту начисляется эквивалент определенной денежной суммы (в баллах). Торгово-сервисные организации, участвующие в реализации данной технологии, предоставляют товары и услуги по электронным социальным сертификатам, а по итогам отчетного периода бюджет региона выплачивает им компенсации за фактически предоставленные товары.
Таким образом, система предоставляет инструмент перераспределения во времени расходов на социальную поддержку населения [12] (Burankova, 2019). Результативность применения данной технологии подтверждена успешной практикой внедрения социальных сертификатов в г. Москве, Кировской, Волгоградской областях и других регионах.
Социальный сертификат является формой адресной помощи нуждающимся и выделяется не всем льготным категориям граждан, а именно тем, кому она действительно нужна в данный момент времени. Например, в Москве в настоящее время успешно реализуются три вида электронного социального сертификата:
— продуктовый социальный сертификат – аналог продуктовых наборов. Имея активный продовольственный социальный сертификат, гражданин может в магазине по собственному усмотрению тратить выделенное количество баллов;
— социальный сертификат на товары длительного пользования – баллы могут быть потрачены на технику или иные промышленные товары;
— социальный сертификат на детские товары, предоставляемый только семьям с детьми.
Электронный формат социальной услуги повышает доступность и открытость процедур выбора для физических лиц, а также снижает трудовые затраты и финансовые расходы на оказание материальной помощи, позволяет специалистам анализировать статистику и выявлять потребности населения в таком виде помощи. Министерством финансов Российской Федерации совместно с Федеральным казначейством, Министерством труда и социальной защиты Российской Федерации, Банком России уже разработана технологическая схема реализации механизма использования электронного социального сертификата, установлены ключевые принципы его применения, прорабатывается необходимая нормативно-правовая база. Планируется до 1 августа текущего года внедрить данный механизм в отдельных субъектах страны, а с 1 сентября 2020 года – на всей территории России. Поэтапная реализация электронного сертификата даст возможность еще раз проанализировать вероятные риски и минимизировать их, в том числе при необходимости внести изменения в нормативные акты. Электронный социальный сертификат представляет новые возможности быстрого и более качественного предоставления адресной социальной помощи нуждающимся гражданам, а также является инструментом повышения эффективности учета и расходования бюджетных средств [25] (Dimirzhieva, 2018).
Заключение. Таким образом, в основу совершенствования отечественной системы социальной защиты населения положен адресный подход предоставления мер социальной поддержки, базирующийся на концентрации финансовых ресурсов государства на удовлетворении потребностей малоимущих граждан. В настоящее время адресная социальная поддержка недостаточно отражает принцип адресности, что обусловлено охватом большого круга адресатов, значительное число которых не относится к категории малообеспеченных, отсутствием единой методики определения нуждаемости, что не способствует снижению уровня бедности и эффективному использованию бюджетных средств, направляемых на оказание социальной помощи, а также не позволяет выработать адекватные меры социальной защиты на основе дифференцированного подхода.
В условиях увеличения спроса на меры социальной защиты, вызванного экономической нестабильностью, сохраняющимися рисками снижения бюджетного финансирования, необходимо создать гибкую систему адресной социальной поддержки, способную оперативно адаптироваться к изменениям социально-экономической ситуации в стране. Внедрение и развитие инновационных технологий, использование успешного зарубежного опыта в организации адресной поддержки нуждающихся, учитывая национальные особенности, позволит значительно повысить эффективность отечественной системы социальной защиты населения.
Издайте свою монографию в хорошем качестве всего за 15 т.р.!
В базовую стоимость входит корректура текста, ISBN, DOI, УДК, ББК, обязательные экземпляры, загрузка в РИНЦ, 10 авторских экземпляров с доставкой по России.