Что понимается под теорией государственного управления
Современные теории государственного управления: основные концепции и их характеристики *
Устинович Елена Степановна, заведующая кафедрой информационных технологий, информационного права и естественнонаучных дисциплин, директор Курского филиала Российского государственного торгово-экономического университета, стажер кафедры национальных и федеративных отношений Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации, кандидат политических наук, доцент, профессор.
Новикова Татьяна Павловна, государственный советник 3-го класса Российской Федерации.
В настоящей статье подробно представлен политологический взгляд на современные концепции государственного управления.
Ключевые слова: государство, управление, концепция.
The present article presents a detailed political opinion with regard to contemporary conceptions of state management.
Key words: state, management, conceptions.
В 70-х годах XX в. в мире начался кризис классической политико-административной модели управления. Он был обусловлен следующими причинами:
Хольцер М. Производительность, государственное управление и демократия // Эффективность государственного управления. М.: Консалтбанкир, 1998. С. 17.
В рамках Концепции перестраивающегося государства особую популярность приобрели идеи нового государственного менеджмента (New Public Management), основные принципы которого можно сформулировать следующим образом:
Жуков В.И. Россия в глобальном мире: философия и социология преобразований: В 3 т. Т. 2. Электронная версия. М., 2007. С. 134.
Хотя движение за новый государственный менеджмент и способствовало решению некоторых проблем, связанных с повышением эффективности предоставления услуг населению и активизации структур государственной службы в условиях финансового и легитимационного кризисов государства, тем не менее «экономизация» административной теории и практики встретило сопротивление со стороны тех, кто считал, что публичное управление имеет такие особенности по сравнению с менеджментом, недоучет которых ведет к деформации достигнутых менеджериальным подходом успехов.
Понятия общественных ценностей, политической ответственности государственного управления, демократии, общественного доверия, гражданского сотрудничества, публичности и открытости государственной службы оказались трудно совместимыми с идеологией нового государственного менеджмента.
В целом критика нового государственного менеджмента велась с позиций теории демократии, где гражданин не мог рассматриваться как покупатель услуг государства, а государство лишь как поставщик этих услуг.
В целом можно сказать, что решение традиционной проблемы соотношения политики и управления было направлено в сторону нахождения взаимосвязей общества с государственными институтами.
См.: UNESCO. Defining. E-governance // URL: http://portal.unesco.org/ ci/ en/ ev.phpURL_JD=4404&URL_D0=DO_TOPIC&URL_SECTION=201.html.
См.: Сморгунов Л.В. Сравнительный анализ политико-административных реформ: от нового государственного менеджмента к понятию governance // Политические исследования (Полис). 2003. N 4.
См.: What is good governance? // UNESCAP [Электронный ресурс]. URL: http://www.unescap.org/pdd/prs/ProjectActivi-ties/Ongoing/gg/governance.asp.
К ключевым характеристикам качественного управления относятся:
См.: Sources for Democratic governance Indicators / UNDP [Электронный ресурс]. URL: http://www.undp.org/governance/ docs/ Policy-Pub-LDCReport.pdf.
Цит. по: Сморгунов Л.В. Способности государства и критика концепции электронного правительства // Материалы X Всероссийской объединенной конференции «Интернет и современное общество». СПб., 2007. URL: http://conf.infosoc.ru/2007/thes/partl/Smorgunov.pdf.
См.: Public Sector Modernization: a New Agenda. Executive Summary 2002 // 26-th Session of the Public Management Committee of OECD: URL: http://www.oecd.org/ document/ 14/ 0,3343,en_21571361_38835508_39045070_l_l_l,00.html.
См.: Pierre J., Peters G. Governance, politics, and the state. New York, 2000. P. 36.
См.: Knill Ch., Lehmkuhl D. Private Actors and the State: Internationalization and Changing Patterns of governance // Governance: An International Journal of Policy, Administration, and institutions. 2002. Vol. 15. N 1.
См.: Кооиман Я. Общественно-политическое правление (Social-political governance). Государственное управление. Словарь-справочник. СПб., 2001. С. 332.
Governance отличается как от простого администрирования, при котором источником политических решений выступает исключительно политическое руководство, так и от рыночной модели с ее акцентом на торговой сделке, где каждый участник пытается максимизировать свою выгоду. Реализуясь посредством переговоров между государственными и негосударственными структурами, заинтересованными в совместных усилиях для достижения взаимоприемлемого результата, оно способно более эффективно удовлетворять общественные потребности, т.е. вырабатывать социально значимые решения.
E-governance может быть истолковано как форма нового государственного управления при помощи ИКТ, ориентированного на эффективное, быстрое и прозрачное предоставление информации гражданам, а также органам государственной власти для обеспечения успешного функционирования государства. E-governance предлагает механизмы вовлечения гражданского общества в систему государственного управления, обеспечивая баланс прав и обязанностей всех участников сотрудничества. Предполагается, что граждане имеют не только права, но и реальные возможности участия в государственном управлении.
См.: UNESCO. Defining e-governance // URL: http://portal.unesco.org/ ci/ en/ ev.php-URL_JD=4404&URL_DO=DO_TOPIC&URL_SECTION=201.html.
Согласно определению Совета Европы, «e-governance включает в себя три сферы, где государство использует ИКТ:
См.: Council of Europe. E-governance, a definition that covers even-aspect of government // URL: http://www.coe.int/T/E/Com/Files/Themes/e-voting/definition.asp.
Таким образом, основные отличия государственного регулирования в индустриальном и информационном обществе в самом общем виде приведены в следующей таблице :
См.: Тапскотт Д. Электронно-цифровое общество: плюсы и минусы эпохи сетевого интеллекта. М., 1999. С. 204.
См.: OECD. E-government Studies. E-government for Better government // URL: http://puck.sourceoecd.org/ vl=16470954/ cl=30/ nw=l/ rpsv/ cgibin/ fulltextew.pl?prpsv=/ ij/ oecdtliemes/ 99980096/ v2005n30/ sl/pll.idx.
Подробнее о концепции «всецелого управления» см.: Connecting government: Whole of government Responses to Australia’s Priority Challenges. Management Advisory Committee Report 4. 2004. URL: http://www.apsc.gov.au/mac/connecting-government.htm.
В пределах данного подхода ИКТ могут существенно увеличить ценность государственных услуг, предоставляемых обществу.
Руководствуясь принципом ориентации на гражданина, государству необходимо реорганизовать свои структуры и обеспечить эффективный информационный обмен между ними для обеспечения наиболее качественных услуг. Таким образом, при постоянном сокращении государственных издержек качество предоставления государственных услуг должно постоянно повышаться.
См.: Atkinson R. Network government for the Digital Age. Progressive Policy Institute Policy Report, 2003. URL: http://www.ppionline.org/ ppi_ci.cfm?knigArealD=140&subseciD=290&contentID=251551.
Задача государства состоит в том, чтобы поощрять активное взаимодействие всех участников политического процесса с целью удовлетворения потребностей граждан, как на региональном, так и международном уровне.
Схема показывает, что для осуществления сетевого управления государство должно перестроить всю организационно-управленческую сатуру, что позволило бы более оперативно реагировать на запросы граждан и наиболее полно соответствовать их ожиданиям.
См.: Millard J. E-Public services in Europe past, present and future Research findings and new challenges, 2007. URL: ftp://ftp.cordis.europa.eu/pub/docs/epublic-services.pdf.
В основе сетевого управления лежит систематическое обновление данных и обмен информацией, которая может быть полезной и/или необходимой для функционирования государства и предоставления государственных услуг гражданам. Сложность задачи заключается в том, что для совместного использования и обмена информацией требуется система единых стандартов и общая информационная политика.
Концепция сетевого управления предлагает современный взгляд на решение проблемы координации процессов, происходящих не только внутри органов государственной власти, но и между ними, а также при взаимодействии с внешней средой.
Современные ИКТ имеют огромный потенциал для практического использования и развития идей сетевого управления. Очевидно, что они увеличат скорость и эффективность взаимодействия всех элементов государственной системы. Повышая прозрачность административных процессов, ИКТ способствуют расширению количества и улучшению качества предоставляемых населению услуг.
См.: OECD. E-government as a Tool for Transformation. 2007. URL: http://www.olis.oecd.org/ 01is/ 2007doc.nsf/8d00615172fd2a63cl25685d005300b5/ c5bfb886ebcafe06cl2572acOO57513c/$FILE/JT03224646.PDF.
Таким образом, в процессе своего совершенствования политико-административная система управления приобретает все более «мягкие» черты, ориентируясь на более эффективную (по сравнению с подавлением) стратегию сотрудничества между государственными институтами и гражданским обществом. Деятельность государственных служащих становится прозрачной и подконтрольной обществу. Социоориентированное государство стремится повышать свою эффективность, оказывая населению высококачественные услуги в наименьший срок, что являет собой объективную необходимость перехода к новым информационно-коммуникативным технологиям и стандартам, характерным для современного информационного общества.
ТЕОРИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ
Ольховиков Л.А
ТЕОРИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ
Учебные материалы для студентов
Москва 2016
Введение
1. Цели и задачи курса, актуализация проблем ГУ.
2. Государственное управление: природа и содержание понятия.
Государственное управление (англ. public administration) — деятельность органов государственной власти и их должностных лиц по практическому воплощению выработанного на основе соответствующих процедур политического курса (англ. public policy).
Раздел 1. Государство, государственное устройство и государственное управление: исторический, философский и организационный аспекты
Тема 1. Государство и государственное управление.
Понятие и сущность государства.
Государство— политическая организация общества, обладающая верховной властью, осуществляющая его управление и охрану на данной территории; страна, находящаяся под управлением определенной верховной власти.
Функции государства
В самом общем виде – это:
Однако сегодня можно достаточно уверенно назвать признаки современного государства (см. рисунок).
Содержание понятия управление: субъект и объект управления.
Вникая в смысл определения управления как процесса воздействия на коллектив людей, можно задаться вопросами: кто воздействует? Кто, кем и чем управляет? В управленческой науке существуют понятия субъекта и объекта управления.
Субъект управления — это руководитель, коллегиальный орган или комитет, осуществляющий управленческое воздействие. Руководителем может быть как формальный, так и неформальный лидер коллектива. В свою очередь, субъект управления может быть и объектом у правления, для вышестоящих руководителей.
Объект управления — это отдельная личность или группа, которая может быть объединена в какое-либо структурное подразделение и на которую оказывается управленческое воздействие. В настоящее время все больше распространяется идея партиципативного менеджмента, т. е. такого управления делами организации, когда в разработке и принятии наиболее важных решений участвуют все члены организации, в том числе и рядовые. В этом случае объекты управления становятся его субъектами.
Таким образом, центральная фигура в управленческом процессе — человек, который может выступать и как субъект, и как объект.
С позиций государственного управленияИсточник: http://reftrend.ru/353495.html
3. Государственное управление: содержание понятия. Субъекты и объекты ГУ.
Государственное управление (англ. public administration) — деятельность органов государственной власти и их должностных лиц по практическому воплощению выработанного на основе соответствующих процедур политического курса (англ. public policy).
Такое воздействие обеспечивается силой государства, т. е. властным характером используемых в процессе управления методов и средств.
Государственное управление в широком понимании — регулирующая деятельность государства в целом (деятельность представительных органов власти, исполнительных органов государственной власти, прокуратуры, судов и т. д.). Государственное управление в широком смысле характеризует всю деятельность государства по организующему воздействию со стороны специальных субъектов права на общественные отношения.
ГУ – взаимодействие объекта и субъекта управления. Для осуществления процесса управления необходимо наличие трех элементов: субъекта управления, объекта управления и отношений, которые складываются в процессе управления.
1. Наличие специфического субъекта – государства;
2. Наличие у субъекта властных полномочий(правоприменительных, властных);
3. Масштаб охватываемых управлением общественных явлений(ГУ должно быть направлено на согласование всех интересов населения, нацелено на удовлетворение коллективного управления);
В структуре управляемой общественной системы можно выделить три основных уровня управляемых объектов:
1) Человек в проявлениях его сознания, поведения, деятельности. На этом уровне реализуются социальные роли.
2) Коллективы и объединения людей, выступающие первичной формой общения и совместной деятельности. Уровень реализации видов деятельности.
3) Общество в целом, его социальные образования, отношения, связи и процессы, возникающие в нем вследствие общественной активности людей и их объединений. На данном уровне реализуются формы общественных отношений.
В ходе воздействия субъекта на объект реакция последнего может быть различной и зависеть как от характера этого воздействия, так и состояния самого объекта. Чтобы воздействие субъекта на объект было максимально эффективным, необходимо своевременное и точное представление о поведении объекта, которое может дать организация прямых и обратных связей между сторонами этого взаимодействия.
Субъекты РФ
федерализм предполагает демократическую децентрализацию, то есть автономность, самостоятельность территориальных государственных образований, имеющих собственные конституции (уставы), законодательные, исполнительные и судебные органы.
Конституционные основы российского федерализма. Федеративное устройство России закреплено в Конституции 1993 года. Оно основывается на принципах государственной целостности, единства системы государственной власти, разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, равноправия и самоопределения народов. Конституция России закрепляет конкретный численный, видовой и именной состав субъектов Федерации.
Субъект Российской Федерации или сокращённо субъект федерации — название территориальной единицы верхнего уровня в России. Согласно Конституции России 1993 года Россия является федеративным государством и состоит из равноправных субъектов Российской Федерации.
Согласно Конституции, Российская Федерация состоит из республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов.
Каждый субъект федерации, помимо федеральных органов, имеет свою исполнительную (как правило, губернатора или главу), законодательную (региональные парламенты) и судебную (конституционный (уставный) суд субъекта) ветви власти.
Субъекты имеют свою собственную конституцию либо устав, а также собственное законодательство, принимаемое региональными парламентами. Субъекты федерации имеют по два представителя в верхней палате российского парламента — Совете Федерации. Во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти все субъекты федерации между собой равноправны. Субъекты имеют полномочия решать вопросы, отнесённые Конституцией к ведению субъектов. Субъекты Российской Федерации не имеют права выхода из её состава.
Современная Россия унаследовала перечень регионов от РСФСР (за рядом исключений в виде переименований и преобразований [2] ). В 1992 году российскими регионами был подписан Федеративный договор о разграничении полномочий, который был включён в текст Конституции РСФСР 1978 года. В 1993 году, когда была принята ныне действующая Конституция, насчитывалось 89 субъектов. С 1 марта 2008 года после объединения регионов осталось 83 субъекта Российской Федерации, а с 18 марта 2014 года после присоединения Республики Крым к России и образования двух новых субъектов — Республики Крым и города федерального значения Севастополя субъектов в Российской Федерации стало 85 (22 республики, 9 краев, 46 областей, 3 города федерального значения, 1 автономная область и 4 автономных округа).
Отношения центра и субъектов Федерации в России поставлены на правовую основу. Конституцией разграничены предметы ведение и полномочия каждого субъекта Федерации: определено, какие вопросы решают только центральные органы правления (внешняя политика, оборона, федеральные энергетические системы, транспорт, связь и др.), какие относятся к совместному ведению Федерации и ее субъектов (природопользование, образование, культура, здравоохранение и т. п.). Регламентация прочих вопросов составляет область исключительного ведения субъектов Федерации. По этим вопросам региональные органы правления обладают всей полнотой государственной власти. В пределах ведения Российской Федерации и совместного ведения центральные органы исполнительной власти субъектов Федерации образуют единую систему государственной исполнительной власти в стране. Уровень самостоятельности субъектов РФ определяется кругом полномочий и предметом ведения. Запрещается односторонний выход субъекта Федерации из союзного государства и одностороннее изменение статуса субъекта.
Тема 4. Система федеральной законодательной и исполнительной власти и органов государственной власти.
1. Понятие государственного органа. Характеристика государственных органов. Система органов государственной власти.
Совокупность Г. о. (учреждений, организаций), осуществляющих практическую работу по реализации задач и функций государства, образует целостную, иерархическую систему, называемую «государственный аппарат». Согласно Конституции (ст.11), в нее входят органы государственной власти Российской Федерации и органы государственной власти ее субъектов.
Принципы системы органов государственной власти:
· Единство системы органов государственной власти Российской Федерации
Разделение властей. Конституция РФ закрепляет: «Государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны»(ст. 10).
Федеральным законодательным органом является Федеральное Собрание — парламент Российской Федерации, состоящее из двух палат — Совета Федерации и Государственной Думы. Субъекты РФ формируют собственные законодательные органы, различные но наименованию и структуре, исходя из исторических, национальных и иных традиций (Государственное Собрание — Курултай Республики Башкортостан, Народный Хурал Республики Бурятия, Государственный Совет — Хасэ Республики Адыгея и т. д.).
Система федеральных исполнительных органов включает в себя Правительство РФ и иные органы исполнительной власти. К числу последних относятся федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства. В систему исполнительных органов субъектов РФ входят высшие должностные лица субъектов РФ (президенты республик; губернаторы, главы администраций других субъектов), а также правительства (кабинеты министров, администрации).
Судебные органы (суды) объединяются в судебную систему. К федеральным судам относятся Конституционный Суд РФ; Верховный Суд РФ, верховные суды республик, краевые и областные суды, суды городов федерального значения, суды автономной области и автономных округов, районные суды, военные и специализированные суды, составляющие систему федеральных судов общей юрисдикции; Высший Арбитражный Суд РФ, федеральные арбитражные суды округов (арбитражные кассационные суды), арбитражные апелляционные суды, арбитражные суды субъектов РФ, составляющие систему федеральных арбитражных судов. Судами субъектов РФ являются их конституционные (уставные) суды и мировые судьи (ч. 3, 4 ст. 4 указанного Закона).
Таможенные органы являются органами исполнительной власти. Исполнительная деятельность таможенных органов состоит в повседневной практической организации решений вопросов, связанных с таможенным делом.
Основным в деятельности таможенных органов является осуществление своих функций и полномочий в сфере организации перемещения товаров через таможенную границу, таможенного оформления, помещения товаров под определенные таможенные режимы, осуществления специальных таможенных процедур, взимания таможенных платежей.
В качестве правоохранительных органов таможенные органы защищают экономический суверенитет и экономическую безопасность Российской Федерации, права и законные интересы физических и юридических лиц. Таможенные органы ведут борьбу с преступлениями и административными правонарушениями в сфере таможенного дела.
Таможенные органы составляют единую федеральную централизованную систему. Органы государственной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления, общественные объединения не могут вмешиваться в деятельность таможенных органов при осуществлении ими своих функций (ст.401 ТК).
Ольховиков Л.А
ТЕОРИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ
Учебные материалы для студентов
Москва 2016
Введение
1. Цели и задачи курса, актуализация проблем ГУ.
2. Государственное управление: природа и содержание понятия.
Государственное управление (англ. public administration) — деятельность органов государственной власти и их должностных лиц по практическому воплощению выработанного на основе соответствующих процедур политического курса (англ. public policy).
Лекция 2. Развитие государственного управления как науки
1. Этапы развития государственного управления как науки.
2. Основы общей теории государственного управления.
3. Основные научные школы в области государственного управления, их особенности и различия.
4. Современные парадигмы и концепции государственного управления.
1. Этапы развития государственного управления как науки.
Эволюция науки государственного управления позволяет выделить три этапа:
1. 80-е гг. ХIХ в – 1920 г.;
Основоположниками теории государственного управления принято считать В.Вильсона, Ф.Гуднау и М.Вебера.
Профессор Вудро Вильсон в своей работе «Наука государственного управления» (1887 г.) попытался переориентировать политологию на изучение «организации и методов работы правительственных учреждений» в целом. Он подчеркнул, что «наука администрирования будет искать способы улучшения деятельности правительства, сделать его работу менее трудоемкой, приведет в порядок организацию управления». Он считал чрезвычайно важным подчеркнуть, что «государственное управление находится за пределами собственно политической сферы. Отношения между администрацией, исполняющей законы, и властью, создающей законы, по мнению Вильсона, составляют самую сущность правительственной системы.
Им разработана модель «административной эффективности», предлагающая использование в государственном управлении методов организации и управления бизнесом. Он также обосновал необходимость высокого профессионализма в системе государственного администрирования.
Идеи Вильсона во многом разделял американский ученый Дж.Гуднау, считая, что функции между политиками и администраторами должны быть четко разграничены, причем политики контролируют деятельность администраторов, а последние, в свою очередь, подчиняются решениям политиков.
Под влиянием этих идей ведущее место в теории государственного управления сразу же заняли вопросы научного управления (менеджмента), не зависимого от политической идеологии.
Существенный вклад в разработку теории государственного управления внес немецкий социолог М Вебер. Его классический труд «Хозяйство и общество» (1921), посвященный месту и роли бюрократии в государственном управлении, является актуальным до настоящего времени. По его мнению, бюрократия есть исторический феномен, возникший на этапе становления национального государства, способного оплачивать труд государственных служащих. Большую обеспокоенность у него вызывал количественный рост бюрократии: «Количественное увеличение государственного аппарата и расширение его социальных функций может сослужить плохую службу. Требовать механического роста государства – значит еще больше ухудшать положение». Он сформулировал универсальные принципы бюрократической организации.
Вебер, также как классики американской школы, считал, что подлинной профессией настоящего чиновника не должна быть политика. Он должен «управлять» прежде всего, беспристрастно, причем данное требование применимо даже к «политическим» управленческим чиновникам (без гнева и пристрастия он должен вершить дела).
В работах Вебера, Вильсона, Гуднау были высказаны и разработаны две основополагающие идеи научной теории государственного управления:
— для того, чтобы реформировать аппарат управления, надо его хорошо знать, а, следовательно, изучать с научных позиций;
— аппарат государственно-административного управления должен быть отделен от сферы политики.
Во Франции вопросами теории государственного управления занимались А.Эсмен, Л.Дюги, А.Мишель, М.Ориу. Однако система государственного управления рассматривалась ими лишь в той мере, в какой помогала выяснению принципов и форм организации функционирования политических институтов государства в целом.
В Великобритании преподавание и изучение теоретических вопросов государственного управления началось в конце ХIХ в. в Лондонской школе экономических и политических наук, позднее – в Оксфордском, Кембриджском, Ливерпульском и других университетах. Значительный вклад в развитие теории внесли Э.Баркер, Д.Коул, Г.Ласки, Ч.Маннинг и другие. Основное внимание в их работах уделено формам и особенностям организации государственно-правовых институтов, их организации, механизмам их функционирования и взаимодействия.
В 1916 г. в Вашингтоне Роберт Брукингс учредил первый институт правительственных исследований, целью которого стала выработка системного аналитического подхода к государственному администрированию. Аналогичные исследовательские центры и институты стали появляться в Европе в 20-30 гг. ХХ в. и с этого времени изучение теории государственного управления становится частью учебных программ в ведущих университетах США и Западной Европы.
После Первой мировой войны государственное управление претерпело изменения: США и страны Западной Европы превратились в промышленно развитые, урбанизированные государства и, соответственно, появились новые программы и функции у государственных институтов. Особенно большие успехи в этот период сделали американцы. Учебные курсы управления персоналом, человеческими отношениями, теории организации читались во многих учебных заведениях США как для тех, кто готовил себя к государственной службе, так и для будущих кадров деловой администрации частного бизнеса. И поскольку преподавание этих дисциплин имело такую широкую аудиторию, то появилось множество научных работ, учебников и преподавателей соответствующего профиля.
И еще один фактор – это утилитарный подход американцев: их научные разработки содержали практические рекомендации для государственных служащих, предлагали обоснованные проекты реформ.
В 1926 г. появился первый учебник по государственному управлению «Введение в науку государственного управления» Л.Уайта. В нем утверждалось, что государственное управление – это, отрасль науки, которая должна быть максимально приближена к реальности.
3. 1950 – по настоящее время.
Современный этап в развитии науки государственного управления (50-годы – до настоящего времени) начинается с переосмысления достижений предшествующего развития. В этот период в науке наблюдалось стремление к созданию универсальных теорий. Главное внимание уделялось изучению взаимозависимостей, взаимосвязей ролей в государственном управлении. Возникли такие направления, как бихевиоризм, структурный функционализм, системный и ситуационный подход к научным исследованиям теории и практики государственного управления.
Представители бихевиористского направления (Г.Саймон, Д.Макгрегор, Ф.Герцберг, Д.Томпсон, Д.Истон), утверждали, что, государственное управление основывается на взаимоотношениях между администрацией и органами, формируемыми на основе народного волеизъявления, поэтому в центре их внимания было изучение поведения индивидов как избирателей.
В русле поведенческого подхода разработано немало единиц анализа, которые успешно применяются в государственном управлении. Так, Г.Саймон ввел понятие «решение» и разработал возможности его использования, как в теоретическом, так и в эмпирическом плане. Д.Трумэн разработал концепцию «группы интересов», которая используется для аналитических целей в государственном управлении. Это группы «с общими ценностями и установками, которые выдвигают свои требования через государственные институты или, напротив, предъявляют требования к последним». Д.Спингер, не отвергая идей бихевиоризма полностью, предложил обратить внимание на изучение самих государственных институтов.
В этот период в исследовании проблем государственного управления получают широкое распространение структурно-функциональный, системный и ситуационный подходы (Р.Мертон, Д.Истон, Г.Алмонд, Т.Парсонс, В.Томпсон). Их представители обратили основное внимание на факторы, направленные на интеграцию и стабильность существующей системы государственного управления.
Применение теории систем к государственному управлению во многом облегчило для руководителей задачу увидеть всю организацию в единстве составляющих ее частей, которые неразрывно взаимодействуют с внешним миром. В настоящее время системный подход является одним из самых влиятельных направлений в теории государственного управления.
Логическим продолжением теории систем стал ситуационный подход, который, используя возможности прямого приложения науки к конкретным ситуациям и условиям, внес важный вклад в развитие государственного администрирования.
В популяризации теории государственного управления большую роль играет ООН. Начиная с 1967 г. под эгидой этой организации регулярно проводятся международные совещания экспертов по различным проблемам государственно-административного управления. Кроме этого, в рамках ПРООН сегодня осуществляется большая научно-исследовательская работа с практическим уклоном, проводятся сравнительные исследования методов государственного администрирования, создается всемирный банк данных о механизме государственного управления, осуществляется подготовка справочников и пособий по теории государственного управления.
ООН придает большое значение работе по обмену опытом между странами, разработке мероприятий регионального и межрегионального характера. Эксперты регулярно дают оценку и делают обзор административных возможностей государств, разрабатывают модели современных реформ в области государственного администрирования, предлагают программы обучения и переподготовки персонала.
Ведется также разработка категориального аппарата и методологии государственного управления в материалах международных совещаний экспертов ООН. Сегодня можно констатировать, что теория государственного управления имеет международное признание и официальный статус самостоятельной научной дисциплины.
В начале ХХ в. появились работы Богданова А.А., в которых были высказаны идеи, явившиеся прологом к развитию теории систем.
В первые послереволюционные годы властью была поставлена задача изучения и практического использования в государственном управлении идей научного менеджмента. Научное администрирование рассматривалось как часть научной организации труда. Считалось, что государственный аппарат должен превратиться в народный институт и изыскивались способы удешевления государственного управления на основе реорганизации техники администрирования.
Позднее, в середине 30-х годов эти исследования были прекращены, а государственное управление стало рассматриваться с точки зрения «руководящей и направляющей роли партии». Из его компетенции были исключены такие важнейшие элементы, как целеполагание, принятие решений, разработка и оценка программ и планов общественного развития. Поэтому в период тоталитарного режима в СССР наука государственного управления рассматривалась как буржуазная и была не нужна. Принципы и методы государственного управления в странах Запада интерпретировались преимущественно в негативно-критическом аспекте, что объяснялось общими идеологическими установками прошлых лет. По существу, достижения мировой общественной мысли в области теории государственного управления у нас до сих пор еще мало изучены, поскольку большинство работ ведущих западных ученых все еще не переведены на русский язык.
Поэтому для нас в настоящее время весьма актуальной является задача исследования и обобщения опыта развития мировой науки государственного управления. Существует международный понятийный аппарат, материалы экспертов ООН по организации государственно-административной деятельности, которыми можно и нужно воспользоваться.
В настоящее время можно выделить ряд проблем, которыми занимается теория государственного управления. Это: проблема организации государственного управления на разных уровнях: национальном, региональном и местном; проблема формирования кадрового состава квалифицированных государственных служащих; проблемы, связанные с техникой государственного администрирования.
Каждое из перечисленных направлений выступает в качестве предмета научного изучения и исследования государственного управления в условиях рыночной экономики, управления социальными процессами и т.д.
2.Основы общей теории государственного управления.
Деятельность государства — многогранный объект, изучаемый многими научными дисциплинами: теорией государства и права, административного права, политологией, социологией, наукой социального управления, конфликтологией и др. Каждая из наук исследует определенный аспект деятельности государственных институтов, их структуры, содержания, направленности и т. п. Например, политология рассматривает сущность и закономерности политической деятельности и государства. Политическая социология изучает социальные основы государственных институтов и социальную детерминацию принципов, форм и методов их функционирования. Юридические науки занимаются исследованием правовых аспектов функционирования государственной власти. Для теории социального управления деятельность государства — один из видов управления обществом, анализ которого позволяет выяснить универсальность изучаемых этой наукой закономерностей саморегуляции такой сложнейшей системы, какой является социальная система.
Важнейшая сфера деятельности государства — управление общественной жизнью людей — объект и предмет относительно самостоятельной научной дисциплины социального управления — теории государственного управления. Государственное управление как объект научного познания представляет собой многоплановое образование. Изучающая его теория в качестве своего предмета выделяет проблемы сущности и специфики государственного управления, его законы, принципы, формы и методы, а также особенности субъекта и объекта государственного управления. Предметная область данной научной дисциплины очерчена в основном понятиями: государство, политика, государственное управление и власть. В связи с этим теория государственного управления является, на наш взгляд, наукой политической и правоведческой.
Концепция, положенная в основу настоящей дисциплины, исходит из взаимосвязи политики, права, управления и власти. Она противоположна либеральной парадигме «политико-административной дихотомии», бытовавшей в западной политической мысли вплоть до 90-х гг. XX столетия. Отрыв политики от управления, противопоставление государственного управления политике породили двоякий подход в теории: а) государственное управление суть отрасль науки администрирования, т.е. хозяйственного управления; б) государственное управление — это политическая наука.
Деятельность государства в области социального управления неразрывно связана с правовым регулированием общественных отношений и поведения людей. Отсюда юридический аспект теории государственного управления. В этом смысле она может быть охарактеризована как политико-юридическая отрасль знания.
Определение теории государственного управления как науки политической или политико-юридической было бы неполным, если бы мы не учли ее социальный аспект. Ведь государственное управление воплощает в себе воздействие государства как ядра политической системы на общество в целом, т.е. на социум, а также взаимодействие его с различными элементами социальной системы. Поэтому государственное управление по своему определению — это деятельность и отношения политико-правовые и социальные. Соответственно и теория государственного управления — это политико-правовая и социальная наука. Таково же свойство ее собственных понятий. Они характеризуют явления и процессы, в сущности которых сплетены воедино признаки политического и социального. Как это воплощается, например, в основополагающей категории «государство». Последнее представляет собой не только институт публичной (политической) власти, но также и обозначает общественный институт, а конкретнее, — высшую форму организации современного общества. Понятие «политическое управление» (руководство) также означает действие и взаимодействие, связанные с использованием государственной власти и власти общественной (в частности институтов гражданского общества).
Определение теории государственного управления как науки политико-правовой и социальной и соответствующая характеристика ее собственных понятий ориентируют, во-первых, на понимание государственного управления как стороны и формы проявления саморегуляции общественной системы, как ее самоуправления; во-вторых, на подход к данной научной дисциплине как комплексной, пограничной, сформировавшейся на базе политических, правовых и социальных областей научных знаний.
Таким образом, предметная область теории государственного управления слагается из совокупности политико-правовых и социальных явлений и процессов, характеризующих сферу взаимодействия государства и общества как субъекта и объекта управления и самоуправления.
Судя по опубликованным в конце XX в. немногим теоретическим работам по государственному управлению (Пикулькин А.В. Система государственного управления /Учебник. М. 1997; А. И. Радченко Основы государственного и муниципального управления: системный подход/Учебник. Ростов н/Д. 1997; Атаманчук Г. В. Теория государственного управления /Курс лекций. М. 1997; Шабров О. Ф. Политическое управление. М. 1997 и др.), рассматриваемая научная дисциплина в нашей стране еще полностью не сложилась. Это подтверждается и тем фактом, что ее статус пока трактуется неоднозначно. Так, одни авторы (например, А. И. Радченко) считают научное знание по государственному управлению частью (разделом) науки социального управления в нашей стране. Многочисленные зарубежные научные исследования, проанализированные, в частности, в энциклопедической монографии американских авторов «Эффективность государственного управления» (М.,1998), с полным основанием свидетельствуют о данной отрасли знания скорее как о самостоятельной, а не как части или, тем более, разделе более общей науки социального управления.
Другие отечественные авторы, характеризуя предмет интересующей нас научной дисциплины, не выясняют ее отношения к иным областям социального знания. Третьи исследователи (например, Г.В. Атаманчук) вообще не вдаются в дискуссию о предмете и статусе теории государственного управления, а, как говорится, сразу берут быка за рога: изложение начинают с основной проблематики науки.
Главное, что составляет содержание теории государственного управления как научной дисциплины, — это изучение важнейшей функции государства как института управления обществом, закономерностей и принципов их реализации, научное обоснование государственной политики как ядра и системообразующего элемента управления. Функциональный анализ государства, деятельности его органов власти как политико-правового института управления обществом и складывающихся при этом политико-правовых и социальных отношений — таков предмет теории государственного управления.
Знание основ теории позволит читателю применить ее к исследованию практики управленческой деятельности Российского государства, осмыслить многосложные проблемы, которые приходится решать правящим кругам, институту госслужащих в нынешней кризисной ситуации. И, к сожалению, далеко не всегда успешно.
Теория государственного управления — комплексная наука. Ученые различных областей социально-политического знания расчленяют политико-социальную действительность на разнообразные элементы: области, аспекты, уровни и пр. Данная теория решает задачу рассмотрения государственного управления как целостной, относительно самостоятельной сферы деятельности государства и складывающейся в связи с ней системы политико-общественных и политико-правовых отношений. Именно — относительно самостоятельную сферу, заключенную в более широкую систему многогранной властной и организующей деятельности государства, всей политической системы, и в еще более широкую и общую систему саморегуляции социума. Тем и объясняется комплексный характер изучаемой теории, вбирающей в себя элементы знания и подходы таких наук, как политология, политическая социология, теория государства и права и конфликтология. И конечно же, теории социального управления, раскрывающей общие закономерности управления социальными, в том числе политическими, процессами и отношениями.
Система понятий в научной литературе пока еще не сложилась. Тем не менее можно наметить некоторые блоки, составляющие категориальную сетку научного анализа специфической сферы деятельности государства и государственно-общественных отношений. В них читатель встретится с новыми понятиями, а также известными по изучению политической науки, социологии, теории социального управления. Однако здесь они рассматриваются в ином аспекте — как существенные стороны и элементы института государственного управления.
Первый блок — общие понятия, характеризующие управление как основную функцию государства: государственное управление, государство как субъект управления (государственные органы, аппараты, учреждения), объект государственного управления (социальные группы, общественные процессы, социальные институты); государственная власть (политическая, административная, экономическая и др.); управленческая деятельность (политическое руководство, административное управление, нормативно-правовое регулирование); управленческие отношения (организационно-экономические, социально-политические, нормативно-правовые).
Второй блок — понятия, описывающие государственное управление как процесс функциональной деятельности: функции государственного управления, законы и принципы управления, формы, методы, средства и стиль управляющей деятельности.
Третий блок — понятия, отражающие основные элементы управленческого процесса и его этапы: политический выбор, целеполагание, политическая стратегия и т.д.; государственное решение и принятие решения.
Четвертый блок — понятия, характеризующие источники и движущие силы, мотивирующие и блокирующие факторы управленческой деятельности и отношений: национально-государственные интересы, политические интересы социальных групп и общностей, конфликт интересов, общенациональные и групповые ценности.
Пятый блок — понятия, описывающие государственное управление в целом: система государственного управления, система государственной власти, уровни субъектов управления и власти, централизация и децентрализация власти и управления и др.
Шестой блок — понятия, описывающие внешнюю среду, в которой осуществляется государственное управление: социальное, политическое, правовое, экономическое, геополитическое и др. пространства, единицы социального времени (этапы, периоды).
3. Основные научные школы в области государственного управления, их особенности и различия.
Если в России наука государственного управления только формируется, то во многих зарубежных странах она насчитывает уже несколько десятилетий существования в качестве комплекса самостоятельных дисциплин.
В зарубежном публичном управлении сформировалось несколько крупных научных школ, представители которых рассеяны по разным странам. Несмотря на важнейшее значение «изолированных» работ, авторы которых не могут быть однозначно отнесены к какой-то школе, «нормальная наука» делается в основном в рамках устоявшихся направлений. С учетом неизбежной произвольности выбора, нам представляется необходимым хотя бы назвать эти направления и представляющих их авторов.
Изучение формирования «порядка дня» (agenda-setting) связано с признанием решающей роли механизмов появления и осмысления общественных проблем, которые призвано решать государство. Деятельность органов публичной власти определяется тем, какие проблемы признаны, а какие нет, как они сформулированы и кем, в каком порядке и где обсуждаются и т.д. Популяризация и основательное изучение этих процессов такими авторами как Р.Кобб, К.Элдер и др. сделали из «порядка дня» обязательный аспект многих политологических исследований, посвященных государственному управлению.
Количество различных подходов, концепций и исследовательских схем, связанных с публичным управлением невероятно велико. Однако представленные здесь школы можно отнести к наиболее известным и наиболее влиятельным.
4. Современные парадигмы и концепции государственного управления.
В истории политической и правовой мысли России много имен и концепций, которые самым прямым образом можно связать с изучением деятельности государства и его управленческой ипостаси.
Современные теории государственного управления содержат универсальные принципы, применимые для любых государств. Наблюдается тенденция к конвергенции государственных систем и моделей управления. В основном образцом для подражания служит опыт англо-саксонских стран. Однако причины заимствований в государственном управлении следует искать в процессах глобализации. В настоящее время в качестве целостной системы выступает не отдельная страна, а мировое сообщество в целом. Процессы, происходящие на мировом уровне, немедленно отражаются на развитии многих стран. С этим приходится считаться правительствам государств, не только активно выступающих на международной арене, но и странам, которые сталкиваются с многочисленными внутренними проблемами вследствие изменений в международной политике.
В теории государственного управления обычно выделяют четыре основные традиции:
1. Англо-Саксонская (концепция минимального государства)
2. Германская (органицизм)
3. Французская (бонапартизм или наполеонизм)
4. Скандинавская (смешение англо-саксонской и германской традиций)
Германскую и французскую модели принято в совокупности именовать континентальной европейской моделью. В англо-саксонской модели юридически понятие «государство» как юридическое лицо или публично-правовое образование отсутствует. Юридическое значение имеет «правительство» или отдельные правительственные учреждения. Государство рассматривается как соглашение между членами общества. Отношения между государством и обществом характеризуются системой переговоров и сделок, большой гибкостью и свободой.
Во французской традиции государство рассматривается как единое и неделимое образование, которое проникает во все сферы общественной жизни. Детально разделяются полномочия между секторами и уровнями государственного управления.
Традиционно в качестве базовой теории государственного управления рассматривался постулат о том, что государственные органы и службы призваны соблюдать и реализовывать программы и политику, которая устанавливается законодательными органами власти, главой государства и правительством (концепция нейтральной компетенции). При таком подходе госорганы официально лишены самостоятельности и фактически не могут ставить цели и задачи своей деятельности. В США этой модели придерживался Вудро Вильсон, один из отцов науки о государственном администрировании. Благодаря такому подходу, в США с конца XIX века получила широкое распространение идея отделения управления от политики (см. подробнее статью о государственно службе в США).
В настоящее время существуют два конкурирующих подхода к организации государства:
1. централизованный подход (A state-centric approach)
2. децентрализованный подход (A Decentered Theory of Governance или Decentering Governance)
В принципе можно говорить о двух конкурирующих парадигмах: бюрократической и менеджериальной. И у той и у другой есть свои сторонники и противники. Тем не менее в последнее время в сферу государственного управления и государственной службы все больше проникают идеи менеджеризма, в соответствии с которыми, в общественный сектор переносятся методы управления, выработанные корпорациями.
Государственное администрирование (PA) уступает место государственному менеджменту (Public Management). Соответственно бюрократизм в теории (но не на практике) отступает на второй план. Обычно менеджеризм определяют как совокупность 4 компонентов: 1) Ориентация на результаты и эффективность при осуществлении госслужащими государственной деятельности; 2) применение инструментов и технологий современного менеджмента; 3) рассмотрение госслужащих как менеджеров, заключение с ними соответствующих контрактов; 4) распространение на госслужбу моральной проблемы «принципал-агент» и наличие в связи с этим агентских издержек.
В рамках концепции менеджеризма в государственное управление проникают методы управления, выработанные в частном бизнесе. К таким методам следует отнести рассмотрение деятельности государства как процесс оказания услуг населению, освоение в государственном управлении таких новых для него областей как региональный и муниципальный маркетинг (маркетинг земли, маркетинг жилья, маркетинг зон хозяйственной застройки, маркетинг инвестиций, туристический маркетинг), инновативность, командные технологии менеджмента, измерение достижений (performance management), реинжиниринг бизнес-процессов в государственных учреждениях (периодический пересмотр функций и устоявшихся способов решения задач), «новая отчетность». Менеджериальные методы основываются на децентрализации и делегировании ответственности независимым агентам.
Причина успеха в развитии практики менеджмента заключается в том, что прогресс управления экономическими организациями стимулировался выгодами, которые получали от усовершенствований предприниматели, собственники и менеджеры. В отличие от частного сектора, в сфере государственного управления интересы общества в целях которого осуществляется управление и государственных служащих не совпадают. Как правило, чиновники и служащие должны бескорыстно трудиться на благо общества, результат их усилий не способствует улучшению их личного благосостояния, что является непосредственной целью коммерческих организаций. Поэтому и технологии управления здесь развиваются более медленными темпами. Коммерческий сектор почти всегда проявляет большую активность, чем общественный.
Одной из концепций государственного управления, получившей широкое хождение с начала 90-х гг. в России, является преимущественно экономическое восприятие государственного управления. Т.е. с точки зрения стоимостной парадигмы, господствующим оказывается утилитаризм – потребительское восприятие. Однако в среде многих ученых такой подход встречает яростную критику. Экономика имеет только один критерий – стоимостной. Кеннет Мейер (Kenneth J. Meier) высказал опасение, что особое пристрастие к экономике подменяет и отнимает у государственного управления все богатство ценностей. Доминирование в государственном управлении псевдо-экономистов может привести, по его мнению, к печальному будущему, и потому Мейер даже предлагает вести против экономистов, засевших в теории государственного управления, настоящую партизанскую войну (естественно, научными методами).
Расстановка приоритетов в государственном управлении может основываться на различных системах ценностей, которые разделяет правящая элита. В последнее время в практике государственного управления преобладает тенденция рассмотрения основных государственных задач через призму экономической деятельности, включение рыночных механизмов в управление общественными делами. Считается, что экономическая сфера является наиболее важной. В связи с подобными взглядами, государственные учреждения подвергаются коммерциализации, переводятся на самофинансирование и наделяются широкими полномочиями по оказанию платных услуг. Даже за учреждениями образования и здравоохранения закрепляется лишь обязательный минимум услуг, как правило, низкого качества. Более высокий стандарт обслуживания доступен только при условии оплаты.
При этом нужно учитывать ряд факторов. Во-первых, деятельность государства, в соответствии с общественным договором, финансируется населением через систему налогообложения. Во-вторых, цели и задачи государства в основном связаны с некоммерческим сектором. Более того, общественные интересы, которые должны находиться в центре внимания государства, как правило, связаны с «провалами» рыночной экономики, а потому, по определению, должны реализовываться на бесплатной основе.
Экономическая парадигма государственного управления наталкивается на внутреннее противоречие, поскольку с точки зрения современной экономической теории вмешательство государства должно быть минимизированным, все основные функции должны по возможности выполняться на конкурентных началах, регулироваться преимущественно рыночными силами. Более того, государство рассматривается либо в качестве «пятого колеса», либо в качестве «бандита с большой дороги». Ни то, ни другое не делает ему чести. Государственное управление, осуществляемое на рыночных принципах, вообще не может рассматриваться серьезно, поскольку в силу своего монопольного положения и властных полномочий внедрение в государственное управление коммерческих принципов таит в себе огромные опасности злоупотребления монопольным положением в пользу лиц, облеченных властью, что неоднократно случалось в истории. Тем не менее, для осуществления своей разнообразной деятельности государство нуждается в огромных суммах денежных средств, исчисляемых триллионами долларов. Для того чтобы сформировать такие масштабные фонды, государство заинтересовано в стабильной экономической ситуации и росте национальной экономике. Для этого требуется задействовать весь арсенал макроэкономического регулирования: валютный и торговый баланс, уровень инфляции, процентная ставка, курс национальной денежной единицы, золотовалютные резервы, налоги и многое другое. Однако эти технические вопросы вряд ли стоит ставить во главу угла и утверждать в качестве главной задачи государственного управления. Осознавая всю важность экономики, требуется указать и на другие задачи, которые стоят перед государственным управлением.
Кроме того, необходимо отметить, что экономику государство должно в большей степени рассматривать через призму благосостояния граждан. Однако эта идеальная цель, как правило, подменяется валовыми показателями, не учитывающими качество и уровень жизни отдельных категорий и основной массы населения, при этом упускаются из виду возможности социальной мобильности, такие острые вопросы как безработица, неэффективное распределение ресурсов, в особенности трудовых, применение знаний и талантов людей. В рыночной экономике большая часть людей трудится не по профессии, в силу информационной асимметрии лучшие рабочие места получают отнюдь не способные и подготовленные, а в силу наличия личных связей. При этом общество несет огромные потери. Принципиальное несовершенство рынка труда – один из постулатов неоинституционализма, господствующего в настоящее время направления экономической теории.
Концепция государства всеобщего благосостояния (welfare state (с системой социального обеспечения, бесплатным обучением и т. п.)) была популярна со второй половины XX века, но в последнее время ее редко вспоминают. Ее развитие было отчасти обусловлено угрозой коммунизма и экономическими кризисами, не раз потрясавшими мировую экономику. Кейнсианская традиция является одним из основных выразителей данного подхода.
Концепция минимального государства (The minimal state), полагаю, знакома любому экономисту. Суть ее проста и у всех на слуху – как можно меньше государственного вмешательства в экономику и частную жизнь. Последние исследования заставляют сомневаться в справедливости подобного подхода. Все зависит от форм государственного вмешательства и его последствий. Вместе с тем соотношение личного, общественного и государственного остается до сих пор предметом долгих и упорных рассуждений и дискуссий. Безусловно, решение этой проблемы имеет самое серьезное значение для каждого человека. Присутствие государства ощущается постоянно. Особенно в бизнесе.
Каждый должен подчиняться законам и установленным государством правилам (заполнять налоговые декларации, вести налоговый бухгалтерский учет, платить налоги, участвовать в выборах и т.д.). Концепция минимального государства соответствует либеральной идеологии и тенденциям демократизации. Эта концепция исходит из предположения, что частный сектор способен предоставить большую часть общественных услуг. Инструменты уже стали привычными: дерегулирование, разгосударствление и приватизация.
Концепция эффективного государства. Эффективность означает развитие и поддержание механизмов выявления и интеграции общественных предпочтений, ориентацию на цели, разделяемые обществом, и способность их достижения. Эффективная власть осознает ограниченность своих возможностей и готова делегировать свои полномочия агентам, способным реализовать их с большей отдачей, нежели центр.
Концепция корпоративного управления (Corporate governance) зародилась в менеджменте применительно к проблемам управления корпорациями (или по-русски, акционерными обществами). Она охватывает широкий круг проблем, таких как отношения между собственниками (акционерами) и менеджментом, советом директоров и другими носителями корпоративных интересов (shareholders). В отношении государственного управления проекция данной концепции затрагивает целый ряд важнейших проблем, связанных с отношениями народа или общества (акционеров) и органами управления (boards), которые должны действовать в интересах народа. В рамках данного направления вырабатываются решения в области наблюдения, контроля, оценки деятельности, подотчетности управляющих. Основное содержание концепции – согласования интересов управляемых и управляющих (см. работу A Theory of Governing the Public’s Business: Redesigning the Jobs of Boards,Councils, and Commissions // PUBLICMANAGEMENT REVIEW,VOLUME 3, ISSUE 1, MAR. 2001).
Концепция нового государственного менеджмента (New public management). В рамках происходящих в обществе изменений происходит переворот в подходах к организации государственной машины, преобразуются цели и задачи государственного управления. Многие ученые предпочитают говорить о смене парадигмы, в рамках которой государство и государственное управление начинает рассматриваться совершенно под иным, не известным ранее, углом зрения. Если ранее считалось, что по основным вопросам, относящимся к предмету государственного управления достигнут консенсус в научной среде, то теперь наличие такого согласия по поводу ключевых постулатов все чаще подвергается сомнению. Новый государственный менеджмент приходит на смену традиционной бюрократической модели управления государством. Нужно отметить, что концепция Нового государственного менеджмента (НГМ) воспринимается неоднозначно. У нее есть яростные противники. Так, в 1984 г. был принят так называемый «Блэкбургский манифест» («Blacksburg Manifesto»), который утверждает значимость публичной философии и в ряду первостепенных ценностей провозглашает такие понятия как общее благо, общественный интерес, ответственность и профессионализм государственных служащих. Подчеркивается важность практики гражданских организаций и соблюдение демократических ценностей. Кроме того, новый государственный менеджмент оказывается бессильным при решении довольно большого круга важнейших государственных задач и политического контроля населения за действиями правительства.
Речь идет об обеспечении не только экономической эффективности, но и справедливости в деятельности государства. Не до конца удалось решить и проблему открытости и профессионализма государственной службы. Близким по содержанию является концепция «governance». «Governance» — это такое управление, которое отвечает требованиям открытого, демократического и справедливого общества. Часто также говорят о «Good governance». Термин появился в 1997 году в рамках Программы развития ООН. Всемирный Банк использует эту концепцию при предоставлении займов странам третьего мира. Управление строится на основе принципов разделения властей, народовластия, выборности и сменяемости высших должностных лиц, подотчётности институтов исполнительной власти, верховенства закона, политического плюрализма и транспарентности, партисипативности, независимости средств массовой информации, имеет демократический характер (Саханова А.Н. Новая парадигма государственного управления «Good Governance»: пример Японии как перспектива для стран СНГ // Менеджмент в России и за рубежом, №1 / 2004).
Концепция государства как социо-кибернетической системы (Socio-cybernetic system) обращает внимание на то, что мир изменяется в сторону усложнения (complexity). Общество становится с каждым годом все более сложным и динамичным, разносторонним по своей природе. Для управления таким обществом устоявшиеся институты и структуры становятся непригодными. В правительстве все чаще происходят дисфункции и сбои. Кооиман говорит о трех основных концепциях социо-политического управления: governing, governance and governability (затрудняюсь адекватно перевести это на русский).
Вывод теории состоит в том, чтобы перманентно проводить реорганизацию, налаживать взаимодействие между различными участниками государственно-общественных отношений, устанавливать баланс социальных сил и социальных интересов на основе взаимного доверия и взаимопонимания.
Концепция политических сетей (Networked government). В рамках этого подхода проводились также исследования по самоорганизации и выработана концепция «управления без правительства» Self-organising network (России это точно не грозит). Вообще то сетевая концепция выработана в социологии и экономике. В частности в экономической науке в рамках неоинституционализма признается, что рыночные агенты действуют не независимо и произвольно, а в рамках устойчивых сетей. Т.е. они контактируют на постоянной основе с одними и теми же контрагентами. Информация, ресурсы также вырабатываются в рамках сетевой структуры. Огромную роль выполняют личные и неформальные контакты. Связи – это действительно ценный ресурс в реальном мире. Хотя они подрывают привычные взгляды на эффективность рынков, создают дополнительные барьеры, но они существуют и оказывают огромное влияние на экономические процессы, и потому их нельзя игнорировать. То же самое относится и к государственному управлению. Чиновники действуют не в пользу абстрактного общества. Они окружены конкретными людьми, некоторые из которых оказывают на них влияние. С некоторыми они состоят в дружественных или иных отношениях. Все это оказывает влияние на принимаемые решения и проводимую политику. Например, выдача субсидий, грантов и пр. не обходится без пристрастности. Но есть и хорошие моменты (во всяком случае, так утверждают теоретики). Сети имеют значительную автономию от государства, но ими можно управлять, направляя их в нужное русло. Сети являются альтернативой рыночному механизму и иерархии. В государстве сети могу выражаться различными понятиями: элиты, диаспоры, корпоративные, профессиональные группы и т.д.
Влияние концепции информационного общества и прогресс в развитии информационных технологий привели к формированию концепции виртуального государства. Согласно ей, большая часть взаимодействий с правительственными органами может протекать на высокотехнологичной основе с применением возможностей компьютерной техники. То есть точкой взаимодействий выступает правительственный портал. Механизм связи – электронный документооборот и электронная почта. Используются технологии g2g, g2b, g2c, g2e, a2a, a2b, a2c, a2e, a2g. Таким образом, в рамках современного государственного менеджмента происходит поиск новых подходов и средств повышения эффективности управления, в соответствии с ростом запросов со стороны общества.
Дата добавления: 2016-06-24 ; просмотров: 8863 ; ЗАКАЗАТЬ НАПИСАНИЕ РАБОТЫ