Что понимают под государственным регулированием охраны труда

Структура государственного управления охраной труда

Охрана труда – меры по предоставлению гражданам оптимальных условий выполнения трудовых функций, не несущих опасности для здоровья трудящихся. Эта задача настолько важная, что входит в компетенции политики нашего государства.

Проследим, какие цели преследует управление охраной труда, выполняемое государственными органами, как именно распределяются полномочия и функции державы в трудоохранной деятельности.

В чем смысл управления охраной труда

Государственное управление охраной труда – это активность госорганов, призванных исполнять надзорные и контролирующие функции в трудоохранной деятельности согласно принятой государственной политике. В сферу интересов политики державы по гарантированию безопасных и благоприятных трудовых условий входят:

Зачем державе руководить трудоохранными процессами

Стремление к реализации в рамках государственной деятельности системы по охране труда, или же, другими словами, цель законодательства о труде – обеспечение соблюдения прав трудящихся граждан на возможность осуществлять трудовые функции в безопасности, а также защита интересов нанимателей и персонала. Она реализуется в таких задачах:

Кто в государстве управляет охраной труда

Правительство Российской Федерации стоит во главе федеральных органов исполнительной власти, именно оно стоит во главе управления охраной и безопасностью труда. Эту функцию оно может осуществлять непосредственно или поручить ее Министерству труда или другим федеральным органам, уполномоченным на такую работу (согласно ст. 216 ТК РФ).

Правительство РФ распределяет полномочия между ветками федеральных властей и закрепляет в соответствующих нормативных актах: положениях, регулирующих деятельность соответствующих федеральных органов, актах, уточняющих взаимодействие и взаимоподчиненность госорганов между собой.

Уполномоченным на управление охраной труда федеральным органам разрешено осуществлять такие функции:

ВНИМАНИЕ! Федеральные исполнительные власти обязаны согласовывать свои действия в области охраны труда с Министерством труда и соцразвития РФ.

На территории всех субъектов РФ руководство охраной труда осуществляется федеральными исполнительными властями в рамках возложенных на них полномочий. Те или иные конкретные полномочия органы власти могут передать местному самоуправлению, если это не противоречит законодательным актам (общегосударственным и местным).

Структура органов государства, управляющих охраной производственной среды

Структура управления охраной труда в нашем государстве регламентируется ст. 216 ТК РФ «Государственное управление охраной труда».

В Российской Федерации сложилась следующая иерархия государственного управления:

Контролирующие государственные органы по охране труда

Управляющей деятельности в сфере охраны труда посвящена глава 57 Трудового кодекса РФ. Органы управления в этой области также подчиняются иерархии:

Таким образом, можно выделить две ветки в структуре государственного управления охраной труда:

Источник

Что понимают под государственным регулированием охраны труда

За безопасность необходимо платить,
а за ее отсутствие расплачиваться.
Уинстон Черчилль

Того, кто не задумывается о далеких трудностях,
поджидают близкие неприятности.
Конфуций

Отчасти такой принцип можно назвать новацией в российском административном и трудовом законодательстве. Изменения в системе управления охраной труда указывают на социально-экономическую актуальность вопросов профилактики производственного травматизма. Об этом уже давно говорят цифры.

В 2014 году причины несчастных случаев на производстве с тяжелыми последствиями в 75,2 % обусловлены:

По результатам совещания он поручил Минтруду до 1 декабря 2016 года внести в Правительство предложения по изменению трудового законодательства. Проекты должны быть направлены на повышение уровня безопасности труда, усиление профилактики травматизма и заболеваемости работников на производстве.

Начало изменений – в принятом Типовом положении о системе управления охраной труда. Но достижение обозначенной Дмитрием Медведевым цели потребует от Правительства и Государственной Думы переосмысления подходов к государственному контролю в сфере безопасности и охраны труда. На сайте regulation.gov.ru был размещен для проведения общественной экспертизы проект постановления Правительства РФ «О внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации» (далее – Проект Минтруда).

Проект Минтруда предполагает сократить число государственных проверок работодателей (а в некоторых случаях и вовсе исключить их) за счет внедрения риск-ориентированного надзора. Автор статьи предполагает, что изменится только статистика регистрации нарушений трудового законодательства. Нет проверок – нет регистрации нарушений. Последние могут присутствовать, а вот возможность их обнаружить сведется к минимуму.

Предлагаем сделать обзор основных моментов Типового положения о системе управления охраной труда. На его основе работодатели будут управлять профессиональными рисками. Затем перейдем к анализу Проекта Минтруда об изменении системы государственных проверок в сфере безопасности и охраны труда.

Согласно статье 209 Трудового кодекса РФ (далее – ТК РФ) охрана труда – это система сохранения жизни и здоровья работников в процессе трудовой деятельности, включающая в себя правовые, социально-экономические, организационно-технические, санитарно-гигиенические, лечебно-профилактические, реабилитационные и иные мероприятия. В связи с этим система управления охраной труда (далее – СУОТ) функционирует с целью соблюдения государственных нормативных требований охраны труда.

Требования охраны труда – государственные нормативные требования охраны труда, в том числе стандарты безопасности труда, а также требования охраны труда, установленные правилами и инструкциями по охране труда.

СУОТ как модель включает в себя:

а) организационные структуры предприятия (организации) с фиксированными обязанностями его должностных лиц;
б) план мероприятий по улучшению условий труда и процедуры по реализации такого плана;
в) массив документации. Условно ее можно подразделить на:

– устанавливающие документы (локальные нормативные акты работодателя) и
– фиксирующие документы (журналы, акты, записи, которые ведутся специально назначенным лицом и отражают факты и события, связанные с безопасностью труда).

Положение о СУОТ может быть разработано работодателем самостоятельно или с привлечением сторонних организаций и специалистов. Данное положение утверждается приказом работодателя. При наличии профсоюза в организации автор рекомендует согласовать его с профсоюзным комитетом и, возможно, даже сделать частью коллективного договора.

Разделы в положении о СУОТ можно представить следующим образом:

а) политика работодателя в области охраны труда;
б) цели работодателя в области охраны труда;
в) обеспечение функционирования СУОТ (распределение обязанностей между должностными лицами работодателя);
г) процедуры, направленные на достижение целей работодателя в области охраны труда, включая:

– процедуру подготовки работников по охране труда;
– процедуру организации и проведения оценки условий труда;
– процедуру управления профессиональными рисками;
– процедуру организации и проведения наблюдения за состоянием здоровья работников;
– процедуру информирования работников об условиях труда на их рабочих местах, уровнях профессиональных рисков, а также о предоставляемых им гарантиях, компенсациях;
– процедуру обеспечения оптимальных режимов труда и отдыха работников;
– процедуру обеспечения работников средствами индивидуальной и коллективной защиты, смывающими и обезвреживающими средствами;
– процедуру обеспечения работников молоком и другими равноценными пищевыми продуктами, лечебно-профилактическим питанием;
– процедуры обеспечения безопасного выполнения подрядных работ и снабжения безопасной продукцией;

Один из ключевых моментов в СУОТ – распределение обязанностей между работодателем и работниками. Обязанности по организации системы охраны труда могут возлагаться на:

В качестве уровней управления могут рассматриваться:

а) уровень производственной бригады;
б) уровень производственного участка;
в) уровень производственного цеха (структурного подразделения);
г) уровень филиала (обособленного структурного подразделения);
д) уровень службы (совокупности нескольких структурных подразделений);
е) уровень работодателя в целом (пункт 19 Типового положения о СУОТ).

Выработка документов, распределение обязанностей в них и иные организационно-правовые, технические мероприятия работодателя должны носить предупредительный характер и иметь целью:

– выявление опасностей на производстве, территории работодателя;
– оценку профессиональных рисков;
– снижение уровня рисков.

В пункте 35 Типового положения о СУОТ приводится подробный перечень вредных и опасных факторов профессиональной деятельности. Среди них:

– механические, электрические, барометрические и термические опасности;
– опасности, связанные с воздействием микроклимата;
– опасности в связи с недостатком воздуха в кислороде;
– опасности от воздействия химических факторов;
– опасности, связанные с поведением животных, и др.

Особенно важно то, что обо всех вредных и опасных факторах производства работодатель обязан проинформировать сотрудников до начала их трудовой деятельности (для вновь принятых на работу). Если по причинам организационно-технологического или иного характера впервые возникает опасный или вредный фактор, то трудящиеся об этом уведомляются в порядке изменений условий труда.

После оценки профессиональных рисков работодатель:

1) разрабатывает план-график проведения медицинских осмотров, вакцинации (в случае необходимости);
2) устанавливает соответствующий режим труда и отдыха работникам в соответствии с нормами ТК РФ;
3) определяет категории трудящихся, которым необходимо:

– выплачивать компенсации за вредные и (или) опасные условия труда;
– предоставлять дополнительный отпуск и сокращенный рабочий день;

4) составляет перечень средств индивидуальной и коллективной защиты, обезвреживающих и иных средств (в случае необходимости и в силу специфики производства);
5) организует процедуру выдачи молока отдельным категориям работников (при выявлении потребности в этом);
6) осуществляет подбор и направление своих сотрудников на обучение по охране труда;
7) разрабатывает план реализации иных мероприятий санитарно-гигиенического, лечебно-профилактического характера;
8) утверждает план-схему действий в случае возникновения аварии.

Однако все будет зависеть от ее реализации на местах – от работодателей и работников, а также от контролирующих органов. Перейдем к вопросам федерального государственного надзора за соблюдением трудового законодательства в сфере охраны труда.

РИСК-ОРИЕНТИРОВАННЫЙ ПОДХОД – НОВАЦИЯ МИНТРУДА

Государственное регулирование охраны труда представляет собой комплекс организационно-правовых, экономических и социальных средств воздействия. Составной его частью является правовое регулирование, с помощью которого устанавливаются общеобязательные требования для субъектов права. Следовательно, государственный контроль и надзор направлены на проверку соблюдения общеобязательных норм и правил поведения. В рассматриваемой сфере отношений – это нормы трудового и административного законодательства, стандарты промышленной безопасности и государственные нормативные требования охраны труда.

В Проекте Минтруда, который был размещен на сайте regulatio№.gov.ru для проведения общественной экспертизы, приведены принципиально новые подходы к пониманию сущности государственного надзора. В частности, Минтруд предлагает федеральный государственный надзор в сфере труда практиковать на основе риск-ориентированного подхода.

Согласно предлагаемым изменениям предприятию (организации) присваивается категория риска. Критерии отнесения работодателей к категориям риска зависят от показателя потенциального риска причинения вреда охраняемым ценностям в сфере труда. Объекты охраны – это жизнь и здоровье работников, их права и законные интересы. Категория риска высчитывается по формуле, указанной в Проекте Минтруда. Показатель потенциального риска причинения вреда охраняемым ценностям в сфере труда (Р) определяется по формуле:

где Т – показатель тяжести потенциальных негативных последствий возможного несоблюдения работодателями (выделено автором статьи) требований трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, при осуществлении определенного вида деятельности;

Кв – показатель вероятности нарушений (выделено автором статьи) обязательных требований при осуществлении определенного вида деятельности;

Ку – коэффициент устойчивости добросовестного поведения юридических лиц, индивидуальных предпринимателей (выделено автором статьи), связанного с исполнением требований трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права

Приложение
к Положению о федеральном
государственном надзоре
за соблюдением трудового
законодательства и иных
нормативных правовых
актов, содержащих нормы
трудового права

2. Значение показателя потенциального риска причинения вреда охраняемым законом ценностям в сфере труда (Р) определяется по формуле:

Т – показатель тяжести потенциальных негативных последствий возможного несоблюдения юридическими лицами или индивидуальными предпринимателями обязательных требований;

Ку – коэффициент устойчивости добросовестного поведения юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, связанного с исполнением обязательных требований.

Далее идет еще несколько сложных формул, позволяющих «вычислить добросовестное и законопослушное поведение работодателя» в зависимости от сферы его деятельности. Определенная логика в замысле Минтруда присутствует. По данным Фонда социального страхования РФ за 2014 год, в число видов экономической деятельности с наибольшей численностью травмированных работников вошли:

– обрабатывающие производства (28,8 %);
– строительство (9,8 %);
– здравоохранение (8,6 %);
– транспорт (8,3 %);
– сельское хозяйство (6,8 %);
– добыча полезных ископаемых (4,5 %).

На основе подобных данных и ежегодных статистических наблюдений можно сделать вывод, какие отрасли являются наиболее «опасными». Но можно ли, как предлагает Минтруд, вычислить вероятность, частоту и тяжесть нарушений законодательства? Ведь любой юрист со студенческой скамьи знает, что правонарушение имеет свой состав: объект, объективную сторону, субъект и субъективную сторону. Следовательно, в субъективном аспекте должен иметься умысел на совершение правонарушения.

Для юридических лиц вопрос вины решается иначе, чем для физических лиц. В соответствии с частью 2 статьи 2.1 КоАП РФ юридическое лицо признается виновным в совершении административного правонарушения, если будет доказано, что у него имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых предусмотрена административная ответственность, но данным лицом не были приняты все зависящие от него меры по соблюдению закона.

Можно ли заранее государственному инспектору «предсказать», нарушит работодатель требования закона или нет? Автор статьи полагает, что ответ отрицательный. А формула вычисления «добросовестности и законопослушного поведения работодателей» более чем сомнительна. Однако вернемся к Проекту Минтруда. После вычисления «добросовестного отношения» работодателя к трудовому законодательству ему присваивается категория риска. Всего 6 категорий:

1) чрезвычайно высокий риск;
2) высокий риск;
3) значительный риск;
4) средний риск;
5) умеренный риск;
6) низкий риск.

Категории риска присваиваются:

– решением главного государственного инспектора труда РФ – при отнесении работодателей к категориям чрезвычайно высокого и высокого риска;
– решениями главных государственных инспекторов труда в регионах – при отнесении работодателей к категориям значительного, среднего и умеренного риска.

И самое главное – проверки. Согласно пп. в п. 1 Проекта Минтруда плановые проверки проводятся:

– для категории чрезвычайно высокого риска – один раз в календарном году;
– для категории высокого риска – один раз в 2 года;
– для категории значительного риска – один раз в 3 года;
– для категории среднего риска – не чаще чем один раз в 4 года;
для категории умеренного риска – не чаще чем один раз в 5 лет.

В отношении работодателей, отнесенных к категории низкого риска, плановые проверки не проводятся.

А теперь спрогнозируем. В библиотеке или в киоске по продаже газет и журналов нет опасного производства. Там «трудней», чем на стройке или в шахте, получить травму. Риска – никакого. Главное – соблюдать правила внутреннего трудового распорядка, должностной инструкции и техники безопасности. Инспектор Роструда к такому работодателю и не придет. А кто проверит по факту соблюдение трудового законодательства?

В киоске и библиотеке могут присутствовать несоблюдение требований температурного режима, плохая освещенность, отсутствие косметического ремонта. Элементарно могут отсутствовать трудовые договоры и трудовые книжки у работников. Кто защитит их права?

Автор, имея опыт практической юридической работы, наблюдал подобные нарушения не раз. Даже у одного из крупнейших работодателей в России – Министерства обороны – названные нарушения встречаются неоправданно часто. В октябре 2015 года из 500 войсковых частей и организаций Минобороны РФ на территории Восточного военного округа только 47 воинских частей и организаций прошли специальную оценку условий труда. Но главное, что в ряде частей и организаций до проведения спецоценки (с момента вступления соответствующего закона в силу) не проводилась и аттестация условий рабочего места! Как следствие, работники, даже трудясь в условиях вредности, не получали гарантированных ТК РФ компенсаций и гарантий.

Приведем пример проведения специальной оценки условий труда в войсковой части. Результат – «не в пользу работников». После проведения специальной оценки в 2016 году медицинские работники войсковой части 30632 (г. Хабаровск) утратили право на льготы и компенсации за вредные условия деятельности по причине того, что не смогли документально подтвердить факт работы с биологическим материалом (не было договора на утилизацию мед. отходов и вывоз биологического материала; отсутствовала лицензия на право осуществления медицинской деятельности). По факту – вредные условия работы есть, но доказать это из-за недостатков в оформлении документации медработники не смогли. Итог – они утратили свое право на получение льгот.

И самое банальное – бюджет Восточного военного округа не укомплектован на 100 % лимитами денежных средств для 100 % войсковых частей округа на проведение специальной оценки условий труда на текущий год. К примеру, войсковая часть 42733 (г. Хабаровск) бюджетных денег на проведение специальной оценки дожидалась 1,5 года. И это несмотря на то, что командиру части было выдано предписание о срочном проведении спецоценки после проверки по факту несчастного случая с сотрудником. Автор привел примеры по материалам своей практики в Восточном военном округе, но убежден, что в масштабах РФ их гораздо больше и не только в организациях Министерства обороны. Такова реальность! Как говорится: «Гладко было на бумаге, но забыли про овраги!».

Автор настоящей статьи полагает, что в случае реализации Проекта Минтруда на практике:

Это дезорганизует начала государственного управления в обозначенной области правоотношений.

ВЫВОДЫ И ПРЕДЛОЖЕНИЯ

1. По вопросам Типового положения о СУОТ.

Согласно Приказу Минтруда России от 19 августа 2016 г. № 438н работодателю необходимо разработать и утвердить положение о СУОТ. Структура по разделам, функциональный диапазон ответственных должностных лиц достаточно подробно отражены в Приказе Минтруда № 438н. Эти положения Приказа можно взять за основу для документации работодателя.

2. По вопросам Проекта Минтруда.

Автору импонирует дифференцированный подход к работодателям. Контроль не должен быть избыточен там, где он не нужен. В тех же отраслях экономики, где высок уровень травматизма и профессиональных заболеваний, ослаблять государственный надзор и контроль нецелесообразно. Это такие отрасли, как строительство, металлургия, транспорт, добыча и переработка полезных ископаемых.

Концепция федерального надзора в сфере труда в том виде, в котором она предлагается в Проекте Минтруда, неприемлема. Реализация предложений Министерства приведет к:

– улучшению статистических показателей по травматизму за счет роста латентных нарушений;
– ухудшению положения работников. Резкое сокращение проверок приведет к тому, что проблемы «не будут вскрываться». В связи с этим ослабнет государственная охрана и защита прав работника на безопасные условия труда. Участие государства в этой области будет минимальным.

3. По вопросам совершенствования системы государственного регулирования охраны труда.

Автор уверен: государственное регулирование в сфере охраны труда должно стать коэффициентом ускорения роста гражданского общества в России, а потому необходимо, чтобы оно осуществлялось на научной основе. Для чего целесообразно силами органов государственной власти с привлечением представителей от работников (например, ФНПР) и работодателей, общественности, СМИ и научного сообщества:

– провести мониторинг действующих нормативных актов, регламентирующих государственный надзор и контроль в этой области;
– сформулировать теоретико-правовую модель оптимального государственного воздействия на работодателей (при этом необходимо учитывать два важных фактора – кризисное состояние современной экономики и «перегруженность» работодателей налогами и обязательными страховыми взносами; после – рассмотреть возможность внедрения такой модели, как экспериментального проекта на территориях опережающего развития или в особых экономических зонах).

Е. Бутаева,
кандидат юридических наук,
юрист

Источник