Чем можно объяснить существование двухпалатного парламента в сша и российской
Двухпалатная структура федерального парламента: зарубежный опыт и российская практика
С.С. СОРОКИН,
МГУ им. М.В. Ломоносова, кафедра мировой и российской политики
Двухпалатную структуру парламента избрали практически все федеративные государства. Проявление в организации парламента принципов федерализма принято соотносить с двухпалатной структурой, где верхняя палата является органом представительства субъектов, а нижняя — органом общенационального представительства. Однако данная тенденция неоднозначна.
В истории федераций известны и однопалатные парламенты (Пакистан, Камерун, РСФСР (до 1990 года)). Кроме того, двухпалатная структура парламента возникла задолго до оформления федеративных государств. Она присуща в основном унитарным государствам и широко используется в последнее время.
В прошлом в отдельных унитарных государствах, например в Великобритании, роль верхней палаты сводилась к представительству интересов наследственной аристократии с трансформацией в контрольную, «сдерживающую» палату. В большинстве других унитарных стран верхняя палата может придавать большую гибкость законодательному процессу.
В то же время перед современными федеративными государствами выбор между одной или двумя палатами практически не стоит. Истории известны примеры однопалатных федеральных парламентов, но это скорее исключение. Правилом же можно считать использование двухпалатной, бикамеральной структуры. Она удачно отражает федеративные начала посредством представительства субъектов в верхней палате и одновременно позволяет наиболее полно и квалифицированно организовывать парламент государства вообще и реализовывать его функции в системе высших органов власти государства.
Конституционно-правовой институт бикамерализма после определенного кризиса с 1970-х годов получил общее признание. Это неотъемлемый признак развитой демократии и мощный импульс к дальнейшему ее распространению. За последние 30 лет число двухпалатных парламентов в мире увеличилось в 1,5 раза и на сегодняшний день достигло 67, причем эта система принята практически всеми странами мира.
Верхняя палата, как правило, играет роль органа представительства интересов субъектов федерации. Здесь прежде всего необходимо учесть то, как реализуются федеративные начала в формировании состава верхней палаты. Практически во всех современных федерациях верхняя палата формируется из представителей субъектов федерации. Это, например, Сенат США, бундесрат (ФРГ), Совет Федерации РФ. Парламенты называют «представительными учреждениями», и в федеральном парламенте верхняя палата представляет субъекты федерации и их интересы.
Если член парламента — представитель народа, он должен избираться населением (по этой логике не составляют исключения не только депутаты нижней палаты, но и члены верхней палаты). Есть лишь одна особенность: члены верхней палаты, представляя весь народ в целом, одновременно представляют и соответствующий субъект федерации. Поэтому они избираются теми гражданами, которые проживают на территории данного субъекта.
Если же член верхней палаты не избирается, а назначается либо получает мандат в силу должности, то можно говорить о другой природе мандата. Это уже представитель не народа, а субъекта как государственного образования либо органа субъекта, направившего данного представителя в верхнюю палату. В Германии вопрос решен по-другому: орган, состоящий из представителей субъектов федерации (земель), вообще не считается верхней палатой парламента. Правда, это не бесспорный тезис, так как многие функции бундесрата соответствуют роли верхней палаты парламента в других государствах.
Федеративные начала в организации и деятельности парламента проявляются в формировании депутатского корпуса в основном верхних палат.
Все подходы к комплектованию верхней палаты в федеративных государствах можно свести к двум основным: формирование на основе равного представительства субъектов федерации (Россия, США) и формирование пропорционально численности населения субъекта федерации (ФРГ, Австрия, Индия).
Классическим примером равного представительства являются США, где в сенат конгресса избираются на 6 лет по два сенатора от каждого штата на основе мажоритарной системы относительного большинства. Этот же принцип воспринят многими странами, например Мексикой.
В ряде европейских федераций представительство субъектов в верхней палате неравное и зависит преимущественно от численности населения в субъектах. Так, в ФРГ бундесрат формируется из членов правительств земель на основании численности населения. Минимальное количество представителей — 3, более крупные земли получают 4 и 5 голосов. Все члены бундесрата от конкретной земли наделяются соответствующими инструкциями и могут быть отозваны правительствами земель. Федеральный совет парламента Австрии формируется пропорционально численности населения земель. За основу взята самая крупная земля — 12 мест в верхней палате парламента, остальные обладают количеством мест по численности населения, но не менее трех. Количество представителей от каждой земли устанавливается президентом страны после всеобщей переписи населения.
В Конституции РФ сказано, что в Совет Федерации входят по два представителя: по одному от представительного и от исполнительного органов государственной власти. Сторонники одинакового количества членов верхней палаты от субъектов Федерации считают это демократической гарантией равного статуса субъектов. Их противники утверждают, что демократический принцип не должен позволять меньшинству превалировать над большинством, учитывая разницу в численности и плотности населения, которая в России более чем существенна[1].
Проводя параллели с зарубежными федерациями, мы встречаем там как принцип выборности сенаторов, так и их назначение.
Выборные верхние палаты присущи большинству современных парламентов как в федеративных государствах (США, Мексика, Швейцария), так и в унитарных (Италия, Япония, Франция). В Швейцарии, США и ряде других стран такие выборы прямые. Непрямые выборы осуществляются, например, в Австрии, где члены Федерального совета, как говорилось выше, избираются ландтагами земель на основании пропорционального представительства партий, представленных в соответствующем ландтаге.
Существуют в мировой практике и смешанные варианты. Так, в парламенте Исландии (альтинге) из числа избранных в него депутатов проводятся выборы в верхнюю палату; таким образом часть депутатов остается членами нижней палаты, а другая часть составляет верхнюю.
В качестве примера классического варианта назначения приводят обычно бундесрат. Его члены назначаются правительствами земель пропорционально численности населения земли, которую они представляют, так что у небольших земель представительство даже завышено[2].
Рассмотрим подробнее проблему равенства палат. В федеральных парламентах она напрямую связана с вопросом их компетенции. Классически равноправие палат было реализовано в СССР. Соответствующая норма впервые появилась в Конституции СССР 1936 года и сохранилась в Конституции 1977 года.
Равноправие палат в СССР было обусловлено равной компетенцией в области законодательного процесса, равными полномочиями в отношении осуществления контрольных функций, а также равным количеством депутатов, избранных в каждую из палат на одинаковые сроки.
Похожая схема была реализована в РСФСР, когда в Конституцию 1978 года были внесены изменения и в 1989 году был учрежден двухпалатный Верховный Совет РСФСР.
С принятием Конституции РФ 1993 года произошел отказ от равноправия палат. Конституция РФ исходит из иных основ взаимоотношений и деятельности двух палат Федерального Собрания РФ.
Итак, две палаты существуют в большинстве современных федераций. Целесообразно говорить не об их равноправии или неравноправии (так как практически абсолютное равноправие было свойственно только СССР), а о разной компетенции палат, когда верхняя палата обладает более обширными полномочиями в одних вопросах, а нижняя — в других. Хотя не стоит отрицать и того, что влияние и статус одной палаты могут проявляться не вообще, а именно по отношению к другой палате (в этом случае можно утверждать об их неравноправии или о необходимости нахождения баланса).
В США, например, в области законодательного процесса обе палаты формально равноправны. Однако палата представителей первой рассматривает финансовые законопроекты и наделена правом выдвижения обвинения против президента, а сенат наделен дополнительными полномочиями в области рассмотрения международных договоров и правом объявления импичмента президенту. Существуют у сената конгресса и полномочия в отношении судебной власти: он дает согласие на назначение судей Верховного суда. Различия палат проявляются в разных способах их комплектования, роли в законодательном процессе, участии в формировании и взаимодействии с другими органами государственной власти.
Верхние палаты парламентов обычно играют роль «фильтра» в области законодательного процесса. Это относится как к области общих вопросов государственного строительства, так и непосредственно к государственному устройству, особенно если речь идет о федеративных государствах.
Стоит выделить такую особенность, как неравный срок действия полномочий палат. В США сенаторы избираются на 6 лет, депутаты в палату представителей — на 2 года. В Канаде палата общин избирается на 5 лет, в сенат же назначение пожизненное. В Швейцарии депутаты верхней палаты (Национального совета) избираются на 4 года, а члены Совета кантонов — на срок от 3 до 4 лет; в Индии на 5 и 6 лет соответственно. Как правило, срок полномочий депутатов верхней палаты дольше, что связано с более сложным порядком ее формирования. В качестве определенного противовеса выступает система ротации депутатов верхней палаты. Так, в США и Индии, где сенаторы и депутаты Совета штатов избираются на 6 лет, верхняя палата обновляется на одну треть каждые 2 года. Таким образом, вся палата обновляется полностью за 6 лет.
Остановимся на двухпалатной структуре Федерального Собрания РФ. С принятием Конституции РФ 1993 года построение всей системы высших органов власти было кардинально изменено.
При первом же упоминании парламента в ст. 11 Конституции РФ названы обе его палаты, что позволяет сделать вывод о некоторой их автономности. Дальнейший анализ их места и роли как органов власти свидетельствует о специализации палат. Государственная дума играет основную роль в законодательном и бюджетном процессе, а Совет Федерации, наряду с участием в законотворчестве, в большей мере причастен к формированию государственных органов, к рассмотрению вопросов взаимодействия с другими государственными органами в части учета интересов субъектов Федерации и центра.
Совет Федерации можно назвать устоявшимся в конституционном праве словосочетанием «верхняя палата» — он отвечает классическим признакам этого института. Так, в отношении нижней палаты — Госдумы — он одобряет или отклоняет принятые ею законы (ст. 105 Конституции РФ), в обязательном порядке рассматривает наиболее важные законы, круг которых закреплен в Конституции РФ (ст. 106). Совету Федерации принадлежат такие важные полномочия, как утверждение указов Президента РФ о введении военного и чрезвычайного положений, утверждение изменения границ между субъектами и ряд других полномочий. Функции Совета Федерации РФ совпадают с рядом функций Сената Конгресса США. Это отстранение от должности президента и утверждение судей Верховного суда (в России — еще Конституционного и Высшего арбитражного судов). Однако стоит заметить, что в своей основной функции — законотворчестве — американские палаты, в отличие от российских, практически равноправны.
Помимо законодательных функций к ведению нижней палаты относятся дача согласия президенту на назначение председателя правительства, а также назначение и освобождение председателя Центрального банка РФ, председателя и 50% аудиторов Счетной палаты РФ, Уполномоченного по правам человека.
К ведению Госдумы относится также решение вопроса о доверии правительству, что является частью системы сдержек и противовесов.
Есть еще одно специфическое полномочие, в целом перекликающееся с практикой деятельности нижних палат федеральных парламентов, — амнистия. Основной закон указывает на «объявление амнистии», т.е. решение принимается только одной палатой и Совет Федерации из этого процесса исключен.
Регламенты палат Федерального Собрания, провозглашая многие общие конституционные принципы, существенно отличаются в области вопросов внутренней организации палат, полномочий структурных подразделений, законодательного процесса, что во многом обусловлено разным объемом полномочий и задач.
Таким образом, двухпалатная структура Федерального Собрания Российской Федерации призвана обеспечить лучшее качество законодательного процесса, а также связана с федеративным характером государственного устройства России.
1 См.: Парламентаризм в России. Федеральное Собрание 1993—1995 гг. Государственная Дума. Совет Федерации первого созыва. — М.: Фонд развития парламентаризма в России. 1996. С. 37—39.
2 См.: Чиркин В.Е. Современное федеративное государство. — М. 1997. С. 52.
Значение Общественной палаты РФ в процессе развития гражданского общества в РФ
В России в условиях авторитарного режима гражданское общество не создавалось. Фактически мы только недавно приступили к его строительству. Однако, его невозможно построить за короткий срок, если люди не привыкли к самостоятельности, ждали команду от государства. Общественная палата, созданная в 2005 году на основании закона «Об Общественной палата РФ» от 4 апреля 2005 года, является своеобразной связью между государством и зарождающимся гражданским обществом в России. Это орган, который находится на стыке между государством и обществом.
Смертная казнь в США: иллинойское измерение
Введение смертной казни в Америке произошло под влиянием традиций и законов заимствованных британскими переселенцами у Старого Света. По мнению Л. Ранде первое достоверно зарегистрированное исполнение смертной казни в новых колониях было в отношении капитана Джорджа Кендала в городе Джеймстауне в Вирджинии в 1608 году (Ранда, 1997). Этот прецедент заложил основу закона о смертной казни в данном штате. Томас Джефферсон стал известен как первый реформатор смертной казни в США. Р. Бом, Л. Ранда и В. Шабас пришли к заключению, что он внес на рассмотрение законопроект о пересмотре законодательства Вирджинии о смертной казни.
О правовых средствах обеспечения транспарентности механизма судебной защиты
Система гражданской юрисдикции России: от дезинтеграции к консолидации
Начиная с 1991 г., наблюдается довольно динамичное развитие гражданской юрисдикции России, которая постепенно приобретает черты целостной и завершенной в функциональном отношении системы. Принципиальное значение, на наш взгляд, имеют два обстоятельства, а именно: развитие гражданской юрисдикции происходило и продолжает происходить по эволюционному пути; процесс эволюционирования системы гражданской юрисдикции, как ответ на общественную потребность в коренных изменениях, носит циклический характер. Полный цикл развития гражданской юрисдикции включает три этапа, различающихся по своей целевой направленности: первый этап – дифференциация; второй этап – интеграция; третий этап – консолидация.
Смертная казнь в КНР: проблемы гуманизации уголовной политики и общественного мнения
Несмотря на то, что одной из главных, общепризнанных ценностей XXI в. является неприкосновенность человеческой жизни, а смертная казнь выходит за рамки прав любого гуманного человека и позиций международных организаций, она все же остается широко распространенным видом наказания. В настоящее время ее актуальность также связана с тем, что сейчас многие государства идут на смягчение законодательства, отменяя при этом и смертную казнь. В связи с этим возникает вопрос допустимости и правомерности применения смертной казни, а также о ее необходимости и целесообразности. В чем заключается необходимость и целесообразность применения смертной казни? Допустима и правомерна ли она вообще?
Сравнительно-правовой анализ защиты авторских прав в Китайской народной республике и России
Ежегодно Российская Федерация (далее – РФ) и Китайская Народная Республика (далее – КНР) объявляются лидерами контрафакции в мире. Было отмечено, что из-за действий «пиратов» экономика европейских государств и США несет огромные убытки. Тем не менее, в Китае борьба с интеллектуальным «пиратством» ведется значительно активнее и успешнее, чем в России. Об этом свидетельствует также тот факт, что КНР является членом Всемирной торговой организации (далее – ВТО), а РФ еще нет, и один из основных вопросов, который наша страна должна решить для успешного вступления в ВТО – сокращение количества правонарушений, связанных с интеллектуальной собственностью.
Клиническое образование в академическом правовом институте: итоги десятилетия
В статье рассматривается роль клинического обучения в юридическом образовании, которое должно включать в себя умение творчески применять правовые знания. Выдвигается тезис, согласно которому негосударственные вузы, обладающие значительной свободой и мобильностью в организации учебного процесса, могут и должны стать своеобразной лабораторией, в которой изобретаются и опробуются новые методы преподавания юридических (и не только) знаний и навыков. Обосновывается необходимость применения в клиническом обучении интерактивных приемов, излагается опыт их применения в юридической клинике АПИ и в преподавании академических дисциплин на примере курса гражданского процесса. Приводятся основные шаги по организации деятельности юридической клиники на примере АПИ.
Социальные функции боевых искусств (джиу-джитсу) в современном обществе
В наши дни физическая культура является обязательным элементом общечеловеческой культуры, объективной потребностью общественного развития, представляет собой своего рода мощную «индустрию» здоровья и воспитания, несущую в себе важные социальные функции.
В настоящее время идёт перестройка всей, в том числе и научной, работы в области физической культуры. Не остаются в стороне и философия, и социология. В этой связи нередко высказывались сомнения в том, что нужно ли философам заниматься проблемами физической культуры и нуждается ли физическая культура в философских исследованиях. Сейчас общепризнано, что сомнения эти неправомерны.
Влияние физических упражнений на здоровье студентов с заболеваниями желудочно-кишечного тракт
В настоящее время заболеваниями желудочно-кишечного тракта, по статистическим данным, страдает почти половина населения Земного шара.
Причины возникновения заболеваний желудочно-кишечного тракта достаточно многообразны. Это нарушение питания в широком смысле слова (несоблюдение режима, частое употребление блюд, раздражающих слизистую оболочку желудка) употребление алкоголя, курение, длительный прием лекарств и т.д. И очень важно заметить, что состояние желудочно-кишечного тракта и состояние иммунной системы человека – звенья одной цепи.
Развитие силовой подготовки при использовании тренажеров
Многолетней педагогический опыт и практика убедительно свидетельствуют, что мощным стимулом активизации всех жизненно важных функций и процессов, происходящих в организме, являются занятия с отягощением на тренажёрах. Применение тренажёров и специальных приспособлений всегда определяются целями и задачами каждого занимающегося на конкретном этапе тренировки. Целенаправленные с регулярными занятиями физических упражнений с отягощениями на тренажёрах способны значительно увеличить у молодёжи свою силу, исправить многие недостатки своего телосложения (сутулость, узкие плечи и грудь – расширить, тонкую шею и руки существенно укрепить и увеличить, избавиться от непомерно широкой талии и излишней полноты, некрасивую форму ног сделать красивой и др.).
Вопросы организации дистанционного образования в вузах
Дистанционное образование сегодня является одной из самых перспективных ветвей педагогической науки. Развитие новых технологий в образовании неизбежно ведет к реорганизации существующих учебных процессов, возникновению новых форм обучения. Вместе с тем возникают и новые трудности при использовании новых технологий. Данная статья посвящена проблемам дистанционного образования.
Психологический аспект создания многокомпонентного информационного поля как средства интенсификации процесса усвоения языковой системы и языковой традиции (нормы)
Необходимость применения информационных технологий в обучении языку в современном динамично развивающемся социуме общепризнанна, обучение с использованием компьютеров становится неотъемлемой частью учебного процесса, неуклонно растет интерес ученых к этой области методики. Возможности, предоставляемые современными информационными технологиями, настолько широки и значимы для обучения языку, как родному, так и иностранному, что уже сложно представить себе одно без другого.
Поиск новых организационных структур по выпуску конкурентоспособной продукции
Об одном подходе к выбору торговой стратегии на фондовом рынке
Одним из важнейших факторов экономического развития России на современном этапе является привлечение внутренних и внешних инвестиций. Внешние инвесторы хорошо знакомы с основами функционирования фондовых рынков и для них основная проблема – выяснение особенностей инвестиционного рынка России. Внутренние инвесторы – это физические лица и сравнительно небольшое число компаний из реального сектора экономики России.
156. Чем обусловлена двухпалатная структура парламента России?
В то же время двухпалатным может быть и парламент унитарного государства (Парламент Великобритании, Национальное Собрание Франции и др.).
Двухпалатность парламента в юриспруденции именуется бикамерализмом. Этот принцип организации национальных парламентов в мировой конституционной практике довольно распространен.
Бикамеральный парламент вправе выбрать одну из моделей организации работы:
1) принцип равенства палат (равное число депутатов, одинаковая компетенция, создание совместных органов, сходные повестки пленарных заседаний);
2) принцип верхней и нижней палаты (у каждой палаты различный порядок формирования, численный состав, полномочия; верхняя палата утверждает законы, принятые нижней палатой).
По принципу равенства палат формировался Верховный Совет СССР и Верховный Совет РСФСР. Современная Россия выбрала модель верхней и нижней палаты парламента.
Элементы бикамерализма (двухпалатности) исторически были характерны для высших представительных органов государственной власти советского периода.
Федеральное Собрание РФ существенно отличается от прежнего Верховного Совета РФ по наименованию, внутренней структуре, порядку формирования палат, предметам их ведения, процедуре принятия законов, а также правовому статусу парламентариев.
Если раньше обе палаты обладали абсолютно одинаковыми полномочиями и на равных основаниях участвовали в принятии законов, то теперь каждая палата имеет собственную компетенцию, которая закреплена в Конституции РФ, и самостоятельно решает вопросы, относящиеся к ее ведению. Так, например, Совет Федерации не имеет отношения к формированию Правительства РФ, принятию постановления об амнистии, а Государственная Дума к формированию высших судебно-прокурорских органов власти, решению вопроса об использовании воинских формирований России за рубежом.
Если депутаты Верховного Совета РСФСР работали на общественных началах, то нынешние парламентарии выполняют обязанности на профессиональной основе, имеют высокую заработную плату, значительные льготы и привилегии, гарантии неприкосновенности.
Однопалатный или двухпалатный парламент?
Парламент – один из важнейших органов власти, наряду с правительством и судебной системой. Но что это такое, зачем он нужен, что такое палаты, зачем они нужны и, главное, какой должен быть парламент в России?
То есть парламент – это высший законодательный орган государства. Он представляет интересы граждан, и необходим для принятия законов и контроля других ветвей власти. Сами парламенты на сегодняшний день существуют в двух формах: однопалатный и двухпалатный. Давайте попробуем понять различия между ними.
Однопалатный парламент
Однопалатный парламент — это парламент, в котором функционирует одна палата. Это самый распространённый тип парламента (около 60% от всех парламентов мира 4 ), и характерен для унитарных государств, хотя встречается в некоторых федерациях (Коморские острова, Венесуэла, Микронезия). На этой карте оранжевым выделены однопалатные парламенты, голубым – двухпалатные:
Однопалатные парламенты имеют следующие сильные стороны 5 :
Тем не менее, у однопалатных парламентов есть свои недостатки:
Двухпалатный парламент
Двухпалатный парламент – это парламент, который состоит из двух палат. Обычно это нижняя и верхняя палаты. Нижняя палата считается палатой народа, она играет роль места, где создаются законопроекты, которые далее проверяет сначала верхняя палата, а потом глава государства. Верхняя палата считается палатой регионов, из-за чего чаще всего число депутатов у всех субъектов зачастую одинаковое, хотя это не всегда так. Например, в ФРГ, а именно у её верхней палаты Бундесрат (хоть официально верхней палаты нет, но она ей является де-факто) 69 депутатов, и число депутатов у каждого региона разное и всё зависит от численности населения:
Похожие системы функционируют в Австрии, Франции и некоторых других странах. Обычно верхняя палата играет роль фильтра законопроектов, поступающих из нижней палаты. Это необходимо для того, чтобы избежать быстрых и непродуманных решений. Верхняя палата, в отличии от нижней, избирается самыми разными способами, но самых популярных всего два:
Для описания второго способа возьмём как пример верхнюю палату австрийского Парламента, а именно Федеральный Совет. В Федеральном Совете 61 место. Депутаты избираются парламентами (ландтагами) земель Австрии. Земли представлены разным количеством депутатов (от трёх до двенадцати) в зависимости от численности населения земли федерации.
Что же касается первого способа, то есть прямых выборов, то в разных странах отличия от выборов в нижнюю палату разные. Возьмём для примера Швейцарию, как пример развитой федерации, и рассмотрим верхнюю палату Федерального Собрания Швейцарии, а именно Совет кантонов (кантон — это регион в Швейцарии).
В состав верхней палаты (сената) Федерального собрания входят 46 членов, по два от каждого из двадцати кантонов и по одному от полукантонов независимо от их численности населения (нужно отметить, что это единственное между ними различие). При этом из-за своей региональной специфики, по Конституции каждый кантон сам выбирает процедуру выборов своего представителя. Оговаривается лишь то, что они должны быть демократическими. Из-за этого имеются свои особенности. Так, в кантоне Юра используется пропорциональная система выборов, то есть люди голосуют за списки кандидатов от партий. В полукантоне Аппенцелль-Иннерроден представитель избирается непосредственно собранием народа на центральной площади в его столице Аппенцелле. Связано это с тем, что сам кантон очень маленький как по площади, так и по численности населения (16 128 человек на декабрь 2019 года 6 ). В остальных кантонах граждане избирают самих кандидатов (мажоритарная система).
Нижняя же палата, Национальный совет, избирается чисто по пропорциональной системе. При этом число депутатов в данной палате зависит от населения в отдельных кантонах. Исключения составляют 2 маленьких кантона и полукантоны, где из-за размера населения избирается всего 1 депутат.
Обычно срок полномочий членов верхних палат более длительный, чем у нижних палат, и обновление членов верхних палат обычно происходит по частям (во Франции на 6 лет с обновлением на 1/2 через три года 7 ), хотя встречаются случаи (Польша, Италия, Бельгия и так далее), когда обе палаты избираются на одинаковый срок и обновляются целиком.
По полномочиям они варьируются от страны к стране, но обычно нижняя палата по закону имеет более широкие полномочия и высшую силу. При этом существуют парламенты, где палаты обладают равными полномочиями – например, Швейцария, где палаты называют малой и большой из-за количества членов.
В результате исследования различных работ, где анализируются преимущества и недостатки двухпалатной формы парламента, доктор юридических наук Олег Булаков выделил следующие её достоинства 9 :
Одновременно с этим у двухпалатной парламентской структуры имеются некоторые недостатки, а именно:
Пособие по конституционному праву зарубежных стран также отмечает следующие достоинства двухпалатного парламента 10 :
Однако при такой системе усложняется законодательный процесс; верхняя палата может стать слишком консервативной и тормозить деятельность нижней. В результате этого не исключено притормаживание прогрессивных начинаний. Обычно верхняя палата имеет больший срок полномочий и обновляется по частям, что препятствует резкой смене политического курса; как правило, верхняя палата не распускается и функционирует всегда, и поэтому в случае роспуска нижней палаты верхняя палата (то есть половина парламента) продолжает работать; в случае обновления нижней палаты в результате выборов верхняя палата обеспечивает преемственность прежней политики. Ещё один недостаток двухпалатной системы состоит в том, что появляется дополнительный слой депутатов (больше затрат из бюджета на их содержание, больше привилегий).
В целом двухпалатный тип парламента характерен для федерации, но он есть и в некоторых унитарных республиках – например, в Италии, Чехии, Польше.
В случае России из двух вариантов предпочтительным выглядит двухпалатный парламент, так как это государство является федерацией, что приводит к необходимости отдельной палаты для представительства регионов, и это становится решающим фактором, который влияет на выбор между двумя вариантами, имеющими свои плюсы и минусы.
В России уже реализован двухпалатный парламент, и это компрометирует саму идею двухпалатного парламента, создавая ощущение, что вторая палата является антидемократическим органом. Чтобы понять, в чём здесь загвоздка, давайте разберём, как эта форма парламента работает в РФ.
В чём проблемы российского парламента?
Российский парламент (Федеральное Собрание), ввиду федеративности, состоит из двух палат, и его верхняя палата называется Советом Федерации, а нижняя палата – Государственной Думой.
Также СФ теперь консультирует Президента по его предложенным кандидатурам на должность руководителей федеральных органов исполнительной власти (включая федеральных министров), ведающих вопросами обороны, безопасности государства, внутренних дел, юстиции, иностранных дел, предотвращения чрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий стихийных бедствий, общественной безопасности.
Помимо этого, СФ прекращает по представлению Президента Российской Федерации в соответствии с федеральным конституционным законом полномочий Председателя Конституционного Суда Российской Федерации, заместителя Председателя Конституционного Суда Российской Федерации и судей Конституционного Суда Российской Федерации, Председателя Верховного Суда Российской Федерации, заместителей Председателя Верховного Суда Российской Федерации и судей Верховного Суда Российской Федерации, председателей, заместителей председателей и судей кассационных и апелляционных судов в случае совершения ими поступка, порочащего честь и достоинство судьи, а также в иных предусмотренных федеральным конституционным законом случаях, свидетельствующих о невозможности осуществления судьёй своих полномочий.
Ранее сам СФ назначал и освобождал с должности Генерального прокурора Российской Федерации и заместителей Генерального прокурора Российской Федерации.
Назначение министров, в первую очередь силовых структур, приводит к тому, что исполнительная власть уже юридически (по закону) находится в значительной степени у главы государства. Это может привести к коррупции, репрессиям неугодных людей, отсутствию контроля за их деятельностью со стороны Парламента РФ.
Судебная система тоже «улетает в трубу» — ранее судья, которого могла убрать только высшая квалификационная коллегия, мог обжаловать это решение, сейчас же это превращается в быструю процедуру. Сама Конституция (ч. 2 ст. 46) предполагает право всех граждан на судебную защиту, которое в силу ч. 3 ст. 56 Конституции не подлежит ограничению. Следовательно, предлагаемые поправки не только нарушают ст. 46 Конституции – право на судебную защиту, но и приводят к сужению независимости судей, так как Президент теперь сможет инициировать отставку главных российских судей, а СФ – отстранять их от работы. Так, если в настоящее время невозможно добиться отставки судьи в обход коллег, то с принятием поправки судебная ветвь власти станет зависимой.
Это один из примеров такого перекоса власти, но он уже показывает, что парламент перестал выполнять уже юридически контроль ветвей власти, что развязывает Президенту руки для установления личной диктатуры.
Вторая проблема — неизбираемость гражданами верхней палаты. Данная проблема существует с 1996 года (так как созыв с января 1994 по январь 1996 был выборным). И хоть система менялась, сама суть осталась прежней, а именно она заключалась в том, что данный орган никак не избирается.
В теории СФ представляет исполнительную и законодательную власть регионов, и в целом это неплохо, ведь в ФРГ (уточним, что там верхней палаты официально нет, но её фактическую роль выполняет орган Бундесрат) и в Австрии подобное реализовано (правда, в ФРГ представлена только исполнительная, а в Австрии — законодательная власть), и система этих федераций, где вторая палата избирается депутатами региональных парламентов, кажется весьма разумной, но мы всё же отдаём предпочтение швейцарской системе, в которой региональные парламенты сами выбирают процедуру выборов своего представителя (при условии их соответствия критериям демократичности).
Третья проблема заключается в целом в неразвитости демократии и гражданских институтов. Мы поясняли в статьях о политических системах и в статье о том, что такое демократия, что степень развития институтов является важнейшим компонентом, без высокой реализации которого ни однопалатный, ни двухпалатный парламент не будет работать эффективно.
Четвёртая проблема – это засилье «Единой России» и псевдооппозиционных партий. Это одна из величайших проблем современной России, и выражается это в том, что в стране реализована, по сути, система с доминирующей партией (это политическая система, в которой допускаются оппозиционные группы или партии, но одна партия доминирует на выборах 12 ). Данная система эффективна, если она демократична по своему устройству (например, в Швеции, где Социал-демократическая рабочая партия была доминирующей с 1932 по 2006 годы, с небольшими перерывами), но, если система авторитарная, то и партийная система не будет работать эффективно.
Рассмотрим места в Государственной Думе на начало 2021 года 13 :
Можно увидеть, что «Единая Россия» занимает 74,66% мест – это говорит о том, что данная партия может принимать любые решения без обсуждения с другими партиями, а также другие партии ничего не могут сделать ввиду малого количества их депутатов.
Во-первых, необходим переход к парламентской республике, что мы обосновывали в статье о политических системах. Что же касается количества палат парламента, то для разных стран решение о том, быть ли парламенту однопалатным или двухпалатным, будет разным, так как здесь нет универсального решения для государств с разной территориальной площадью и устройством. В случае России будет предпочтительным двухпалатный парламент. Среди недостатков двухпалатного парламента мы обозначили следующие:
Первые две проблемы решаются обеспечением сменяемости членов второй палаты, а также швейцарской системой избрания её членов. Третий недостаток, к сожалению, неизбежно связан с достоинством второй палаты как противовеса вероятным поспешным и недостаточно продуманным законодательным решениям. Но даже при том, что этот недостаток остаётся, наша система минимизирует всю сумму недостатков и является, на наш взгляд, оптимальным решением для Российской Федерации.
Источники
Студент факультета политологии. Придерживается прогрессивных левых взглядов.
У нас нет миллионных рекламных бюджетов, поэтому делитесь статьёй в соцсетях, если разделяете мнение, высказанное в ней