Что понимают под функциями поселений
Муниципальное образование как социально-экономическая система
Территориальная организация является одним из самых сложных вопросов реформирования системы местного самоуправления в современных условиях. От правильного решения данного вопроса зависит и степень реализации населением гарантированного Конституцией участия в осуществлении местного самоуправления, и функционирование определенной территории как единого социального и экономического сообщества.
Согласно ст. 131 Конституции местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций.
В Федеральном законе от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» для характеристики самоуправляемой территории был введен термин «муниципальное образование», в определении которого закреплялись его неотъемлемые признаки: общая территория; наличие муниципальной собственности; наличие местного бюджета; наличие выборных органов местного самоуправления.
Границы муниципальных образований могут не совпадать с границами административно-территориальных единиц субъекта РФ. Логика такого подхода состоит в том, что целевое назначение муниципальных образований и административно-территориальных единиц различно:
Несовпадение границ административно-территориальных единиц субъектов РФ и границ муниципальных образований в целом является нежелательным явлением, поскольку создает дополнительные трудности для жителей при обращениях в органы государственной власти и в органы местного самоуправления, а также при взаимоотношениях между органами местного самоуправления и территориальными структурами органов государственной власти.
При установлении размеров территории и границ каждого конкретного муниципального образования необходимо учитывать две противоположные тенденции.
Первая тенденция – приближение местной власти к населению. Определяющим здесьявляется наличие местного сообщества, в интересах которого осуществляется местное самоуправление. Интересы местного сообщества диктуют следующие принципы территориальной организации местного самоуправления:
Вторая, противоположная тенденция состоит в укрупнении самоуправляемых единиц для обеспечения на территории муниципального образования необходимого экономического потенциала, развитой инженерной и социальной инфраструктуры. Это необходимо для эффективного решения вопросов местного значения и оказания услуг населению.
Наличие указанных противоположных тенденций предопределяет целесообразность формирования муниципальных образований разных типов, с разным кругом решаемых вопросов местного значения.
В соответствии с требованиями Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее в этой главе – Закон о местном самоуправлении 2003 г.) органы государственной власти провели унификацию системы муниципальных образований. Указанный Закон существенно изменил принципы территориальной организации местного самоуправления, предусмотрев закрытый перечень типов муниципальных образований: городское или сельское поселение, муниципальный район, городской округ, внутригородская территория города федерального значения.
Таким образом, в России сформирована двухуровневая система местного самоуправления. При этом городские и сельские поселения, входящие в состав муниципальных районов, не находятся с ними в отношениях подчинения; компетенция между ними разграничивается в соответствии с перечнем решаемых вопросов местного значения, установленным для соответствующего типа муниципального образования.
Муниципальное образование представляет собой сложную социально-экономическую систему. Как и любая система, она состоит из подсистем, характеристики которых определяют ее цели, задачи и направления функционирования. Так, рассматривая систему местного самоуправления на примере города, можно выделить следующие главные подсистемы:
Будучи открытой системой, муниципальное образование имеет множественные и различные по характеру связи с внешней средой. Внешняя среда является для муниципального образования источником материальных ресурсов, энергии, информации.
Следует отметить, что муниципальные образования как сложные системы функционируют в настоящее время в России в условиях несформированности внутренней среды и нестабильности внешней.
В этой связи управление развитием муниципального образования требует, в первую очередь, точного и грамотного определения целей совместной деятельности субъектов муниципального управления – местной власти и населения. Целеполагание представляется наиболее важным и значимым элементом управления.
Первичное формирование целей и задач деятельности муниципального образования происходит при установлении статуса муниципального образования и определении его компетенции. Исходя из общественно-государственной природы местного самоуправления, выделяют два основных источника полномочий местной власти:
1. Государство. Оно возлагает основные обязанности по развитию муниципального образования на органы местного самоуправления посредством законодательного определения вопросов местного значения и полномочий в различных сферах (гл. 3 Закона о местном самоуправлении 2003 г., отраслевые федеральные законы и законы субъектов РФ).
2. Население. Оно возлагает дополнительные обязанности на органы местного самоуправления через уставы муниципальных образований, другие муниципальные правовые акты, посредством форм прямого волеизъявления.
На основании полученной совокупности обязанностей местной власти формируются рамки целеполагания, определяются сферы ответственности органов местного самоуправления перед государством и населением, уточняются приоритеты социально-экономического развития муниципального образования.
В настоящее время в России постепенно меняются роль и функции муниципальных образований, в особенности городских поселений, как сложных социально-экономических систем, что обусловлено несколькими обстоятельствами:
1. Существенно изменяются целевые ориентиры развития муниципальных образований. Если в недавнем прошлом в управлении городским хозяйством применялись в первую очередь принципы рационального территориального размещения производительных сил и ориентация на специализацию городов с обязательной доминантой в виде градообразующих предприятий, то с развитием публичной власти в соответствии с социальной направленностью ее деятельности важную роль стали играть гуманистические начала, предполагающие первоочередность создания в муниципальном образовании благоприятных условий для жизнедеятельности граждан, развития предпринимательства и формирования социальной инфраструктуры.
2. Перестав отвечать за решение производственных задач, органы местного самоуправления принимают на себя ответственность за формирование и реализацию стратегии комплексного социально-экономического развития территории, программ благоустройства и развития различных отраслей муниципального хозяйства, а также обеспечивают качественное предоставление населению муниципальных услуг.
3. Возникает конкуренция между муниципальными образованиями за привлечение инвестиций, финансовых и кадровых ресурсов, что обуславливает необходимость принятия органами местного самоуправления мер, направленных на повышение уровня жизни граждан и качества среды обитания, которое определяется системой экономических, демографических, социальных, культурных и экологических параметров.
4. Жители муниципальных образований постепенно включаются в систему управления развитием территории, реализуя свои права, интересы и инициативы как граждан и частных собственников через различные формы непосредственной демократии, а также посредством участия в консультативных и совещательных органах, общественных палатах при органах власти.
Расселение и урбанизация
Городское и сельское население
Слово «расселение» имеет два значения: 1) процесс заселения территории; 2) результат этого процесса — совокупность населенных пунктов (термины «населенный пункт», «населенное место» и «поселение» используются как синонимы) на данной территории. В географии и региональной науке обычно используется лишь второе значение.
Под поселением обычно понимается «компактно застроенный участок» с необходимым оборудованием для жизни и работы людей. Особый случай — так называемое «дисперсное расселение» — односемейные «жилые точки», которых особенно много в аграрных районах, заселявшихся при частной собственности на землю (каждая ферма — на своем участке): США, Канада, Австралия, Новая Зеландия. В ряде других стран (Западная Европа, Россия) такое расселение — следствие распада деревенской общины (например, в России в результате Столыпинской реформы — выселение крестьян из деревень на хутора).
Обычно выделяют два основных типа поселений — городские и сельские. Между ними, конечно, нет четкой границы, что хорошо иллюстрирует концепция «сельско-городского континуума». В ее основе лежит представление о двух «полюсах» расселения — сельском и городском, между которыми существует непрерывная совокупность поселений, в которых по мере приближения к городскому «полюсу» (крупнейшей агломерации) «степень урбанизованности» возрастает — то есть происходят следующие изменения: 1) уменьшается доля сельскохозяйственных и увеличивается доля промышленных функций; 2) увеличивается плотность застройки, ее этажность; 3) возрастает число учреждений сферы услуг, они становятся более специализированными (в отличие от «чистого села», ще существует лишь «самообслуживание»); 4) растет разнообразие мест приложения труда (число профессий), специализация работников становится более узкой; б) усиливается социальная и территориальная подвижность населения, и вообще — меняется образ жизни людей и их система ценностей.
Остановимся более подробно на изменении образа жизни в процессе урбанизации. Для сельского образа характерна «традиционность», связь с природными ритмами, персонификация общения (к каждому человеку обращаются прежде всего как к знакомому, односельчанину, а потом уже — как к продавцу, шоферу, бригадиру), преобладание соседского и родственного общения, жесткий внешний контроль за всей жизнью («каждый знает все о каждом»). Для урбанизированного образа жизни характерна динамичность (быстрое изменение форм деятельности, в том числе — создание новых «образцов» — в поведении, технологии, духовной культуре), жесткий, неприродный н более интенсивный ритм, деперсонифицированное общение (горожанин ждет от каждого, с кем он контактирует в течение дня, прежде всего выполнения своей «роли» — продавца, шофера и так далее, а беседовать «за жизнь» он ни с кем не намерен — отсюда и «одиночество в толпе»), крайне слабый внешний контроль за поведением и необходимость внутреннего («нормы поведения» должны быть привиты с детства).
В результате столь сильных различий сельский житель, впервые попав в город, может испытать что-то вроде «культурного шока»; а горожане в первом поколении (родившиеся в селе и переехавшие в город) теряют ориентиры, и им очень трудно воспитывать своих детей — поэтому среди горожан во втором поколении относительно чаще распространены различные формы социальной патологии (преступность, наркомания и другие). По мнению урбосоциологов, лишь горожане в третьем поколении (родители которых выросли в городе) могут являться настоящими носителями городской культуры. Но для этого нужно, чтобы город на самом деле являлся центром городской культуры, а не просто очень большим «рабочим поселком», которые часто появляются в странах со стремительными темпами индустриализации, в том числе и в России.
Термином урбанизация часто обозначают просто рост доли городского населения, но более точной будет трактовка этого термина как процесса распространения городского образа жизни. Еще более точно урбанизацию можно определить как процесс концентрации, интеграции и интенсификации деятельности. Концентрации — поскольку происходит переход от «размазанной по территории» хозяйственной и социальной активности — к ее концентрации в относительно немногих точках, где труд более эффективен (по крайней мере, так происходит на начальных фазах урбанизации, сопровождающих переход от аграрного к индустриальному обществу). Интеграции — поскольку разнообразные виды деятельности, сосредоточенные в одной точке, начинают взаимодействовать между собой, и результатом этого являются различные нововведения в самых разных областях жизни. Интенсификации — поскольку это взаимодействие происходит на небольшой территории, что убыстряет развитие и позволяет более интенсивно использовать ресурсы (трудовые, интеллектуальные, природные и другие).
Рассмотрим теперь функции поселений — городских и сельских. Под функциями понимается роль, назначение поселений в обществе; чаще всего речь идет о хозяйственных функциях. Для сельских поселений основная хозяйственная функция — эксплуатация территориально рассредоточенных ресурсов (земельных, лесных, охотничьих, рыбных и прочих), поэтому сельские поселения рассредоточены более или менее равномерно (чаще всего — в соответствии с размещением ресурсов). Города же с самого начала возникали большей частью не «на ресурсах», а «на связях»; они всегда вынуждены завозить одни товары, а вывозить другие (или оказывать услуги).
Функции любого города подразделяются на градообслуживающие и градообразующие.
Градообслуживающие функции — это обслуживание населения города: внутригородской транспорт, жилищно-коммунальное хозяйство, большая часть сферы услуг (обслуживающая население самого города), небольшая часть промышленности (например, хлебозаводы, кондитерские фабрики и другие предприятия, продукция которых потребляется населением города). Градообразующие отрасли (в которых занята большая часть работающих в городе — обычно более 2/3—3/4) — это те виды деятельности, продукция (или услуги) которых идет «на сторону»: промышленность, внешний транспорт, строительство за пределами города, оказание услуг населению окружающей территории и так далее. В свою очередь градообразующие отрасли можно разделить на: 1) «специальные» — «профессию» города, обслуживание «дальних связей» (например, Тольятти — автомобилестроение, Находка — морской порт, Суздаль — туристский центр); 2) «центральные» — обслуживание окружающей территории: переработка сельскохозяйственного и другого сырья, материально-техническое снабжение, производственное обслуживание тяготеющей территории (ремонт, наладка оборудования, эксплуатация транспортных путей, строительство, мелиорация и др.), обслуживание населения, подготовка кадров, научно-технические услуги (проектно-конструкторские работы) и так далее.
Подавляющее большинство городов выполняет множество центральных функций (кроме «изолированных» городов, расположенных в малозаселенных районах — например, Норильска), а для ряда городов — так называемых «местных центров» — эти функции являются единственными. Классификация остальных городов проводится по характеру специальных функций: моноотраслевые (промышленные, транспортные, научные центры), многоотраслевые, многоотраслевые города — политические и культурные центры.
До сих пор речь шла об отдельных городах. Но на определенном этапе урбанизации (с развитием пригородного транспорта) начинают образовываться «сгущения» городов, городские агломерации — группы близкорасположенных городов, объединенных тесными связями: 1) трудовыми (человек живет в одном городе, а работает в другом); 2) «культурно-бытовыми» (поездки за услугами); 3) производственными (поставки сырья, материалов, полуфабрикатов); 4) «инфраструктурными» — совместное использование коммуникаций, сетей (энерго-, водо-, тепло-, газоснабжения, канализации), сооружений для очистки стоков, систем мусороудаления и мусоропереработки, автодорог. Городские агломерации образуются почти вокруг всех крупных городов, особенно вокруг городов — «миллионеров» (с численностью населения более 1 млн. человек).
Следующая стадия городского развития — это уже срастание агломераций между собой и возникновение так называемых «мегалополисов». Первый из них — «Бостваш» (то есть протянувшийся от Бостона до Вашингтона, включая Нью-Йорк и Филадельфию) был описан еще в конце 1940-х годов. С тех пор выявлен ряд таких образований в различных странах, в том числе «Токайдо» (Токио — Осака), сосредоточивший более половины населения Японии; «западно-европейский мегаполис» с общим населением более 90 миллионов человек, ядрами которого являются Лондон, Париж, Рейн — Рур, Рандстадт (Нидерландский «круглый город» — Амстердам, Роттердам, Гаага) и бельгийско-французский район Антверпен — Брюссель — Лилль.
В России формирующийся мегалополис — вдоль оси Москва—Владимир—Нижний Новгород. Потенциально большие возможности имеет и полоса Москва—Петербург, но ее средняя часть (Тверская, Новгородская области) «размыта» в результате многолетнего оттока населения в обе столицы; один из возможных путей развития этой зоны — переселение в нее русских, возвращающихся из южных республик, и демобилизованных военнослужащих для ее «демографического укрепления».
В настоящее время большинством урбанистов признано существование определенных стадий развития процесса урбанизации. Наиболее известна концепция пяти фаз урбанизации американского географа Д. Джиббса. На первой фазе урбанизации городское население растет медленнее сельского (и доля городского населения уменьшается); в бывшем СССР на этой фазе до недавнего времени находился Таджикистан. Вторая фаза: темпы роста городского населения становятся выше, чем сельского (и доля городского населения растет); на этой фазе находятся остальные страны Средней Азии. Третья фаза — при продолжении роста городского населения уменьшается доля сельского населения; обычно в течение этой фазы численность сельского населения становится меньше, чем городского. На этой фазе находилась до последнего времени большая часть бывших республик СССР. Четвертая фаза — при продолжении уменьшения сельского населения и роста городского начинается сокращение населения в малых городах (то есть — усиливается концентрация населения в больших городах); в эту фазу в 1980-е годы входила Россия. Наконец, пятая фаза — характеризуется резкой сменой тенденций: уменьшается городское население и растет доля сельского.
В последнюю фазу вступили США и некоторые страны Западной Европы, а в пределах бывшего СССР — Латвия и Эстония. Такие процессы возможны, когда транспортная, коммуникационная и вообще «инфраструктурная» отсталость сельской местности остается в прошлом и условия жизни населения в городе и в селе в социально-экономическом отношении существенно не отличаются (а в экологическом отношении село имеет явные преимущества). Пока трудно сказать, насколько далеко может зайти процесс уменьшения населения городов (например, в это же время идет и возрождение центров крупных городов, снизивших свой престиж в эпоху «субурбанизации» — строительства односемейных домов в природных зонах). Существует и такая точка зрения: в этих странах система расселения уже достигла «равновесия», и в дальнейшем изменение долей городского и сельского населения будет незначительным (это частично подтверждается и статистикой последних лет: например, в некоторых странах уже неоднократно тенденции менялись — рост сельского населения сменялся его уменьшением — это похоже на колебания системы вокруг «точки равновесия». См. так же статью «Население Земли«.
Городские поселения
Сельские поселения
Сельские населенные пункты различаются между собой по ряду признаков:
По людности (величина населенного пункта по количеству жителей): 1) мелкоселенные, 2) среднеселенные,3) крупноселенные.
По функциям в народном хозяйстве: 1) сельскохозяйственные, 2) несельскохозяйственные (рабочие поселки, б) курортные поселки, служебные поселения), 3) смешанные (аграрно-индустриальные; поселения, выполняющие функции местных административных и культурно-бытовых центров; пригородные (с большим количеством маятниковых мигрантов – дачные поселки).
дисперсное рассеянное расселение (хутора, фермерские);
сезоннообитаемые населенные пункты;
передвижные населенные пункты;
По генезису (происхождению):
— села – на Руси назывались княжеские загородные имения (где «садились» или «селились» князья), позже становились крупными населенными пунктами с лавкой, церковью;
— хутора – одиночные жилища крестьян;
— погосты – небольшие поселения с церковью (часовней) и кладбищем;
— деревни – поселения крестьян без помещичьих домов, лавок, церквей и т.д.
Сельское расселение характеризуется рядом показателей:
— плотностью сельского населения – количество сельских жителей в расчете на 1 км 2 территории (зависит от природных и экономических показателей),
— густотой сельских поселений – количество сельских в расчете на 100 кв. км территории (в Беларуси она уменьшается в направлении с севера на юг).
Городом считается крупный населенный пункт с развитой инфраструктурой, выполняющий производственные, управленческие, организационно-хозяйственные, культурные функции, получивший этот статус, как правило, в законодательном порядке.
Формирование городского населения происходит за счет:
Современные города можно классифицировать по ряду признаков:
II. По людности (общепринятой нет). В Беларуси:
— малые (до 20 тыс. жителей),
— средние (20 – 100 тыс.),
— крупные (100 – 500 тыс.) – 14 городов,
— крупнейшие (от 500 тыс. до 1 млн.) – города-миллионеры – Минск.
— города-сверхмиллионеры – свыше 10 млн.жителей.
Больших городов (больше 100 тыс. жителей) в мире около 2,5 тыс. Значительно быстрее других растут города-«миллионеры». Еще в 1900 г. таких в мире было 10, а сейчас более 200. Крупнейшие среди них:
Мехико, Сан-Пауло, Токио, Шанхай, Калькутта, Нью-Йорк, Бомбей, Лос-Анджелес, Сеул, Пекин (более 200 лет назад первым из городов мира достиг численности в 1 млн. жителей).
III. По выполняемым функциям(Функция города – это производительная деятельность его населения в градообразующих (базовых) отраслях, направленная на связь с внешним миром. Ее можно назвать профессией города: Детройт (США), Тольятти (Россия) – центры автомобилестроения; Одесса (Украина), Мурманск (Россия) – порт, т.е. транспортные функции; Мекка (С. Аравия) и Иерусалим (Палестина) – центры религии; Баден-Баден (Германия) и Кисловодск (Россия), Нарочь (Беларусь) – рекреационные (курорты) и т.д.).
В любом городе имеются функции градообслуживающие (отрасли производства, обслуживающие население города) и градообразующие (отрасли и производства, продукция и услуги которых идут за пределы города).
Градообразующие функции делятся на центральные (разнообразное обслуживание окружающей город территории) и специальные (специализирующиеся на какой-либо отрасли в масштабах всей страны или ее крупной части).
Крупные города, как правило, полифункциональные, т.е. выполняют сразу несколько функций (хотя и среди этих функций обычно можно выделить преобладающую). Небольшие города очень часто монофункциональны.
1. По характеру выполняемых функций:
1) экономические или производственные (выполняет промышленные, торгово-распределительные, транспортные);
2) неэкономические или непроизводственные (административные, военные, научные, культурные, рекреационные, религиозные).
К числу городов, выполняющих военную функцию, относятся поселения, в которых размещаются воинские гарнизоны, города-крепости, военные порты.
Торговую функцию урбанисты нередко называют основной, ибо она создала многие города. Простейшими формами, выражающими торговую функцию, являются местный рынок, местные ярмарки, фактории.Предпосылкой для появления крупной торговли стало развитие наземного и морского транспорта.
Промышленную функцию в развитии городов практически выделяют все демографы, ибо именно развитие промышленности приводит к образованию городов. Но если промышленность порождает города, то города в свою очередь способствуют развитию промышленности. Промышленные города значительно отличаются от торговых; для них не характерно медленное развитие в соответствии с возрастающими потребностями прилегающих районов; они зачастую как бы навязываются извне окружающим им районам. Они не могут развиваться без притока извне рабочей силы. Промышленные города более неустойчивы и уязвимы, чем торговые; они всегда находятся в стадии развития.
Культурная функция. Сюда включены города, выполняющие культурные функции, религиозные центры (Иерусалим, Мекка и др.), университетские города, культурные и художественные центры, города-музеи, города фестивалей и конгрессов.
Функция гостеприимства выполняется отдельными городами, которые располагают соответствующими рекреационными ресурсами и средствами для оздоровления, отдыха и развлечения. Отличительной особенностью таких городов и поселков городского типа является то, что подавляющая часть населения приезжает сюда на время и считает своим постоянным местом жительства другие поселения. Речь идет, в первую очередь, о городах-курортах, морских, горных, городах на целебных источниках.
Административную и политическую функцию выполняют многие крупные города мира. Вышеназванные функции, как подчеркивают урбанисты, возникли и развиваются в определенной степени спонтанно. К числу таких городов можно отнести столицы, города-государства, центры субъектов федераций, административных районов и т.д.
2. По количеству выполняемых функций: полифункциональные; монофункциональные.
IV. По экономико-географическому положению (ЭГП города – это положение города по отношению к лежащим вне его территориям, географическим объектам, другим городам, транспортным путям, границам государства и т.д.):
— в узлах пересечения транспортных путей;
— в крупных горнодобывающих районах;
— в местах с развитой обрабатывающей промышленностью;
— в местах с интенсивным сельским хозяйством.
V. По планировке (классификация городов на основе материальных форм; проявляется в размещении материальных элементов и соотношении функциональных частей города: селитебной (жилой), производственной, санитарно-оздоровительной):
— европейский (компактная застройка, имеют старый центр и новые окраины, сложная планировка);
— американский (экстенсивной котеджной застройкой при деловом высоком центре – «Сити», квадратной планировкой, удобной для автодвижения, где 1/3 дороги и стоянки);
— азиатский (чрезвычайная уплотненная застройка, малоэтажная, низкий уровень благоустройства);
— арабский и латиноамериканский (трущобы по окраинам, которые сооружаются из подручного материала, старый плотно застроенный древний центр, к которому пристраивают европейские кварталы);
— города Центральной и Южной Африки (низкий уровень благоустройства, в виде деревень из хижин; новые города – имеют противоположную европейскую застройку).